Dat er een verband bestaat tussen interne en externe veiligheid is een idée reçue.‍[41] Dit hoofdstuk verkent op basis van wetenschappelijke literatuur en van eerder verschenen dreigings- en veiligheidsanalyses de aard van deze nexus en de implicaties voor de Nederlandse politie. Het doel is een referentiekader te vormen aan de hand waarvan kan worden ingeschat welke externe veiligheidsontwikkelingen relevant zijn, of kunnen worden, voor de Nederlandse politie.

Veel van de in het vorige hoofdstuk genoemde thema’s die voor de Nederlandse politie een prioriteit vormen, kennen een internationaal aspect. Denk aan smokkelcriminaliteit, die per definitie grensoverschrijdend is, en aan terrorisme, dat wordt gepleegd door groepen aanhangers van ideologieën, die in veel gevallen verspreid zijn over een groot geografisch gebied. Fenomenen als cocaïnehandel en mensensmokkel vormen een transnationaal complex van root causes, hotspots en hot routes en van de uiteindelijke veiligheidseffecten in de bestemmingslanden, waar ze in de regel als nationaal veiligheidsprobleem worden aangepakt. In hoeverre heeft het dus zin onderscheid te maken tussen nationaal en inter- of transnationaal en tussen interne en externe veiligheid? In een poging de relatie tussen interne en externe veiligheidsbelangen te conceptualiseren, suggereren de Zweden Johan Eriksson en Mark Rhinard (internationale betrekkingen) om vijf dimensies van de nexus interne /externe veiligheid van elkaar te onderscheiden, te weten: problems, perceptions, policies, politics and polity. Problems zijn in dit verband de veiligheidsvraagstukken waar de wereld mee te kampen heeft, de overige vier p’s hebben te maken met respectievelijk de manier waarop en het perspectief van waaruit deze problemen worden waargenomen, met de beleidsaanpak van de vraagstukken, de politieke constellaties die met de vraagstukken gemoeid zijn en de institutionele structuren die een rol spelen bij de aanpak.‍[42]

De reden dat deze studie onderscheid maakt tussen externe en interne veiligheid, ligt in de eerste plaats in het feit dat de politietaak zich concentreert op problemen die met het nationale grondgebied verbonden zijn. Actoren, beleidsmakers en percepties rondom de veiligheidsvraagstukken die tot de taakstelling van de Nederlandse politie behoren, bevinden zich, zoals beschreven in het voorgaande hoofdstuk, overwegend binnen het nationale domein, ook waar de geprioriteerde taken van de politie voornamelijk grensoverschrijdende kwesties betreffen. Wat internationale samenwerking door de Nederlandse politie betreft, is na de centralisering van 2013 expliciet gekozen voor strategische sturing op nationaal niveau.‍[43] En nationale veiligheidsagenda’s zijn geen vertalingen van de veiligheidsproblemen die op mondiaal of Europees niveau het meest urgent zijn, maar volgen uit onderzoeken naar en ervaringen met criminaliteits- en openbare orde-problematiek binnen de landsgrenzen.‍[44] Bij het ontwikkelen van strategisch beleid op bijvoorbeeld het dossier georganiseerde criminaliteit, is de afgelopen jaren meer aandacht uitgegaan naar het betrekken van meerdere, verschillende partners op nationaal of regionaal niveau (zoals RIEC’s, lokale bestuurders, bedrijfsleven en burgers), dan naar het insluiten van internationale perspectieven op veiligheidsthema’s in de nationale analyses.‍[45] Weliswaar worden er, zoals hierboven eveneens besproken, binnen de EU vorderingen gemaakt met een Europese binnenlandse veiligheidsagenda en zelfs met een geïntegreerde interne en externe veiligheidsagenda, maar ook deze worden in belangrijke mate vastgesteld op basis van gemene delers tussen nationale veiligheidsprioriteiten.‍[46]

Een tweede reden waarom voor deze studie onderscheid wordt gemaakt tussen externe en interne veiligheidsproblematiek, is dat niet a priori vaststaat welke externe problemen wel en welke niet de Nederlandse landsgrenzen overschrijden. Welke problemen intern doorwerken, en via welke weg, is nu juist één van de vraagstukken die dit onderzoek exploreert. Daarom vertrekt deze studie vanuit een schets van de belangrijkste veiligheidsproblemen in het buitenland, om vervolgens te zoeken naar links met de Nederlandse interne veiligheid. Om deze zoektocht te ondersteunen, wordt hierna, op grond van literatuur en eerdere veiligheidsanalyses, de aard van dergelijke links verkend.

Wicked problems?

Ondanks het groeiende corpus aan academische literatuur over de nexus tussen interne en externe veiligheid, bestaat er nog maar weinig empirisch onderzoek naar de manier waarop internationale ontwikkelingen uitwerken op nationale veiligheid. Veiligheidsvraagstukken als grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en terrorisme worden in de literatuur vaak aangeduid als wicked problems, waarmee bedoeld wordt dat zij een bijzondere klasse van beleidsproblemen vertegenwoordigen - problemen waarvoor geen evidente, geaccepteerde of gezond-verstand-oplossing bestaat, die niet gemakkelijk geduid kunnen worden en die tot de taakstelling van meerdere instituties of organisaties behoren.‍[47] Problemen ook waarbij externe en interne veiligheid met elkaar versmolten zijn en die een complex van, vaak met elkaar verweven, root causes hebben.‍[48] Maar hoe kan de aard van de link tussen interne en externe aspecten van deze problemen nu nader worden gespecificeerd?

In verband met de toenemende verwevenheid tussen interne en externe veiligheid vallen regelmatig de termen globalisering en mondialisering. In 2004 hebben Klerks en Kop ten behoeve van het Nationaal Dreigingsbeeld (NDB) van de politie een literatuurverkenning verricht ter identificatie van maatschappelijke factoren die van invloed kunnen zijn op aard, ernst en omvang van georganiseerde criminaliteit in Nederland. Dit leverde mondialisering op als één van zes generieke hoofdtrends ‘die op veel ontwikkelingen van invloed zijn’. Onder mondialisering verstaan Klerks en Kop de ‘wijde verbreiding van communicatiemiddelen en het grote aanbod van goedkope transportmiddelen’, die ertoe zouden hebben geleid dat ‘geografische afstanden minder een belemmering zijn geworden voor contact en samenwerking tussen mensen uit verschillende samenlevingen’. Zij wezen op een open Europese economie die zorgde voor een sterkere verwevenheid van nationale economieën, meer private reisbewegingen, ook naar verre bestemmingen, en een toename van internationale migratie.‍[49]

De studie van Klerks en Kop bevat geen empirische toetsing van deze vermeende effecten van globalisering op georganiseerde criminaliteit. De editie 2008 van het NDB gaat in een nabeschouwing nader in op de effecten van globalisering op georganiseerde criminaliteit. Ook hier wordt globalisering als gegeven beschouwd, en wordt met name in hypothetische termen gesproken over mogelijke effecten van deze globalisering. Een concreet voorbeeld dat volgt uit de empirische studie die voor dit NDB is verricht is het verleggen van bestaande routes voor cocaïnesmokkel naar failed states in West-Afrika waar de controle ontbreekt.‍[50] Meer zekerheid over hoe internationale ontwikkelingen of externe factoren invloed uitoefenen op nationale veiligheid, lijkt vooral gezocht te moeten worden in empirische studies die de verschillende fenomenen onder de loep nemen die onder paraplubegrippen als grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en terrorisme schuilgaan.

Eén van de weinige empirische studies die een mondiaal beeld van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit heeft getracht te verkrijgen, is de Transnational Organised Crime Threat Assessment (TOCTA), in 2010 uitgebracht door de United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). In het voorwoord van deze studie, die een belangrijke bron is voor dit rapport, maakt de uitvoerend directeur van het UNODC melding van het opmerkelijke feit dat de meeste illegale goederen- en mensenstromen verbonden zijn aan de grote economische machten.

‘(...) the world’s biggest trading partners are also the world’s biggest markets for illicit goods and services.’‍[51]

Antonio Maria Costa, Executive Director UNODC

Een andere algemene bevinding van de TOCTA is de opvallend grote afstand die gesmokkelde waren en personen overbruggen voordat ze hun eindbestemming hebben bereikt.‍[52]

Zowel de relatie met het reguliere handelsverkeer als de geringe rol die geografische nabijheid speelt bij criminele stromen, vindt steun in een intern onderzoek van de Nederlandse politie. In 2015 zijn de resultaten die voortkwamen uit het bestaande analysemodel ‘Intensiteit van criminele relaties tussen Nederland en andere landen’ door middel van verschillende statistische tests in verband gebracht met mogelijke achterliggende factoren. Diverse hypothesen werden onderzocht, waarbij de totale handelswaarde van in- en uitgevoerde goederen verreweg de belangrijkste verklarende variabele bleek te zijn. Steun dus voor de meelift-hypothese, die stelt dat internationale criminaliteit ‘dezelfde wegen bewandelt als het handelsverkeer vanuit of naar Nederland’.‍[53] Twee andere variabelen bleken significant van invloed, te weten de aantallen personen die per vliegtuig van en naar Nederland reizen en het niveau van diplomatieke vertegenwoordiging. De nabijheid van landen correleerde niet of nauwelijks met de intensiteit van de criminele relaties. Ook lokale corruptie, ontwikkelingsniveaus van landen, de mate van vrijheid of heersende armoede, het inkomen per hoofd van de bevolking, onderwijsniveau, levensverwachting en moord- en doodslag-cijfers van landen toonden geen statistisch verband met de ‘criminele relaties’ van andere landen met Nederland.‍[54]

Daartegenover staat een constatering van het Europees centrum voor monitoring van drugs, EMCDDA, dat georganiseerde criminele netwerken in toenemende mate gebruik maken van zwakke en falende staten voor handel in verdovende middelen. Ook de TOCTA laat zien dat veel criminele stromen de meest welvarende delen van de wereld met de minder welvarende regio’s verbinden. Er lijkt dus een discrepantie te bestaan tussen factoren die van belang zijn voor grensoverschrijdende criminaliteitsproblemen als deze op Europees of mondiaal niveau worden beschouwd, en factoren die de criminele relaties met het buitenland beïnvloeden als deze worden bezien vanuit de Nederlandse opsporingspraktijk.‍[55]

Een recent rapport over recherchewerk in Nederland kwalificeert Nederland als ‘belangrijk land voor allerlei internationale illegale markten’ en noemt de volgende factoren die aan deze prominente positie bijdragen:

Voor een beter beeld van de positie van Nederland op de internationale criminele kaart, zou nader onderzocht moeten worden welke positie Nederland inneemt in veiligheids- en criminaliteitsagenda’s van andere landen, een onderzoeksmethode die voor dit rapport niet is gebruikt, maar aandacht verdient in een vervolgstudie.

Een gezamenlijke analyse door Europol, Frontex en Eurojust benoemt externe factoren die inwerken op verschillende veiligheidsproblemen in de EU. Het onderzoek spreekt van feeder regions of feeder hubs aan weerszijden van de buitengrenzen van de EU, van waaruit illegal commodities en andere veiligheidsissues zich verspreiden. De externe factoren die van invloed zijn op het Europese dreigingsbeeld komen deels overeen met bovenstaande opsomming over de positie van Nederland: de geografische positie, de ontwikkeling van legale handelsstromen, de aanwezigheid van etnische gemeenschappen. Daarnaast wijst het onderzoek op grote inkomensverschillen die criminaliteitsbevorderend zouden zijn en op de rol van zwakke staten. De combinatie van grote moslimpopulaties en sociaal-economische kwetsbaarheden wordt als voedingsbodem voor islamistisch terrorisme genoemd. Aan de repressieve kant noemen de Europese instanties de effecten van grensbewakingsmaatregelen op bijvoorbeeld routes van irreguliere migratie en op de noodzaak gebruik te maken van mensensmokkelaars.‍[57]

Europols vierjaarlijkse Serious and Organised Crime Threat Assessment spreekt van crime enablers en van crime-relevant factors die bepalend zijn voor de aard, ontwikkeling en impact van georganiseerde criminaliteit. Een aantal van deze factoren ziet Europol als ‘horizontaal’, waarmee wordt bedoeld dat zij relevant zijn voor meerdere criminaliteitsthema’s en gelegenheden scheppen voor meerdere Organised Crime Groups. Die ‘horizontale’ factoren zijn: economische crises, hot spots voor logistiek en transport, diaspora gemeenschappen, corruptie; legal business structures en professionele expertise; publieke attitudes en gedrag; risico’s en barrières van toegang tot criminele markten; het internet en e-commerce; wetgeving en grensoverschrijdende gelegenheden; identiteitsdiefstal en documentfraude.‍[58] Interne factoren die dit rapport noemt, zijn de gelegenheden die de EU biedt voor het plegen van criminaliteit en de vraag naar illegal commodities. Gesteld wordt dat West-Europa ‘high levels of criminal coordination’ en ‘extensive transport facilities’ biedt.‍[59]

De drie laatstgenoemde rapporten kennen dus - naast de legale handelsstromen en infrastructuur, waar het analysemodel van de politie en de UNODC op wijzen - belang toe aan de aanwezigheid van migrantengemeenschappen.

Op grond van literatuur en veiligheidsanalyses zijn dus veel soorten connecties tussen interne en externe criminaliteit te onderscheiden en kunnen verschillende hypothesen worden geformuleerd. Slechts een klein deel van deze verbanden is empirisch getoetst. Ten behoeve van de analyse in dit rapport wordt het scala aan mogelijke connecties teruggebracht tot een viertal hoofdtypen, afgeleid van het concept van de nodale oriëntatie zoals circa tien jaar geleden door de politie Amsterdam ontwikkeld. Uitgangspunt van dit concept was dat criminaliteit en terrorisme kunnen worden teruggebracht tot stromen van mensen, goederen, geld en informatie. Door als politie deze stromen in beeld te brengen (intelligence) en toezicht te houden op belangrijke logistieke knooppunten, zouden belangrijke interventiekansen ontstaan.‍[60] Dit rapport volgt de veronderstelling die aan de nodale oriëntatie ten grondslag ligt, maar maakt hierbij wel een aanpassing, omdat niet alle geprioriteerde veiligheidsthema’s die aan de orde komen zijn terug te brengen tot deze stromen - denk in het bijzonder aan de ideologisch gemotiveerde fenomenen en gedragingen die leiden tot openbare orde-problematiek.

Uitgangspunt in dit rapport is een ordeningskader dat logistieke, sociale, digitale en culturele connecties onderscheidt tussen interne en externe veiligheidsproblemen. Deze verbindingen kunnen functioneren als een soort ‘transmissieband’:

Er zijn verschillende indicatoren te identificeren die zicht kunnen bieden op het bestaan of de intensiteit van de diverse soorten connecties, bijvoorbeeld data over personen- en goederenverkeer. Gezien het verkennend karakter van deze studie, worden dergelijke indicatoren niet gebruikt om verwachtingen uit te kunnen spreken over de (ontwikkeling van) toekomstige links tussen interne en externe veiligheid. Dit rapport volstaat met een verkenning van de rol die de vier typen connecties spelen in de in open bronnen en interviews aangetroffen links tussen externe en interne veiligheidsontwikkelingen. Daarbij wordt de mogelijkheid opengehouden dat uit de hieronder volgende regiostudies andere, van belang zijnde typen links naar voren komen. Een beter inzicht in de werking van de connectoren kan bijdragen aan het maken van inschattingen ten aanzien van de vraag welke externe veiligheidsontwikkelingen voor de politie van belang zijn en zou concreet kunnen leiden tot een aangescherpte intelligence-agenda.