Dit hoofdstuk gaat in op het beleidskader voor internationale samenwerking van de Nederlandse politie en beantwoordt de vraag welke strategische en operationele doelen met internationale politiesamenwerking gediend worden. Met andere woorden: welke beleidsoverwegingen spelen een rol bij de keuze voor bepaalde landen (of regio’s) of thema’s waar de internationale aandacht van de Nederlandse politie (met prioriteit) naar uit moet gaan? Met de beantwoording van deze vraag levert dit hoofdstuk een ondersteuning aan de onderzoeksmethodologie. Inzicht in de bestaande prioriteiten en beleidsoverwegingen dient om in de regio-analyses (hoofdstuk 3-7) vast te stellen welke internationale ontwikkelingen (in ieder geval) verbonden zijn aan de Nederlandse politietaken.

De vorming van een centraal nationaal politiekorps in 2013 heeft wat internationale politiesamenwerking (IPS) betreft een systeembreuk opgeleverd. In het bijzonder de niet-operationele vormen van internationale samenwerking, die in de voorgaande situatie merendeels voortkwamen uit decentrale initiatieven van de 26 politiekorpsen en van de politieacademie, hebben na 2013 een hoge mate van centrale sturing gekregen.‍[12] In het Inrichtingsplan Nationale Politie is geregeld dat de minister van Veiligheid en Justitie de ‘reikwijdte en de aard van de IPS’ bepaalt en de relevante beleidsmatige kaders vaststelt, waarbij de door de minister gestelde nationale en internationale prioriteiten leidend zijn. De sturing van IPS vindt vanaf 2013 op nationaal niveau plaats door de korpschef, ‘vanuit een samenhangende strategie en een eenduidige werkwijze’. Het inrichtingsplan bepaalt daarnaast dat non-operationele samenwerking altijd ‘complementair en ondersteunend’ is aan operationele samenwerking, tenzij in incidentele gevallen de minister anders beslist.‍[13]

Op hoofdlijnen kunnen de volgende activiteiten van IPS worden onderscheiden:

Voor het uitvoeren van deze activiteiten zijn diverse instrumenten inzetbaar, onder meer afhankelijk van de constellatie, waarbinnen de politiesamenwerking plaatsvindt. Zo kennen bilaterale samenwerking, samenwerking in EU-verband, multilaterale samenwerking en samenwerking binnen het Koninkrijk verschillende juridische, operationele en strategische tool sets.‍[14] Informatie-uitwisseling kan op verzoek plaatsvinden of spontaan, incidenteel dan wel structureel. Op basis van internationale verdragen heeft Nederland zich de laatste decennia in toenemende mate verplicht tot het delen van informatie met andere landen. Binnen de EU zijn met het Schengen-acquis (2010) en het EU-verdrag (2012) de laatste jaren verregaande stappen gezet om informatie-uitwisseling te formaliseren. Met het Prüm-akkoord (2008) kreeg informatie-uitwisseling binnen EU-landen in sommige gevallen een verplichtend karakter en werden normen met betrekking tot doorlooptijden geformuleerd.‍[15] De op handen zijnde introductie van het Europees onderzoeksbevel is illustratief voor de trend van steeds minder vrijblijvende Europese politiesamenwerking.‍[16]

Daarentegen houden afspraken over de samenwerking tussen EU-landen inzake opsporing nog altijd in grote mate een informeel karakter. Sinds 2010 bestaat er een EU-beleidscyclus voor georganiseerde misdaad, die geënt is op de Serious and Organised Crime Threat Assessment (SOCTA) van Europol. Binnen deze policy cycle worden prioriteiten met betrekking tot de bestrijding van georganiseerde criminaliteit vastgelegd op het politieke niveau binnen de EU, in casu de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-raad). Operationele samenwerking binnen de geprioriteerde thema’s vindt plaats in de vorm van EMPACT-projecten. (EMPACT, het European Multidisciplinary Platform against Crime Threats, heeft tot doel de samenwerking tussen opsporingsdiensten van de verschillende EU-landen te versterken en te structureren.) Voor de Policy Cycle 2014-2017 zijn negen gezamenlijke prioriteiten vastgesteld. Deze zijn vertaald in projecten, waaraan Nederland in alle gevallen op vrijwillige basis deelneemt.‍[17]

De EMPACT-structuur heeft nog niet kunnen voorkomen dat de operationele samenwerking in de praktijk gehinderd wordt door het feit dat nationale belangen uiteenlopen: de betrokkenheid van de verschillende lidstaten bij een gezamenlijke operationele uitwerking van de geprioriteerde thema’s is niet altijd even groot.‍[18] De opzet van EMPACT laat ruimte aan deze nationale belangen: gekozen is voor een faciliterende rol die geen inbreuk doet op reguliere processen van sturing, prioritering en weging die in de lidstaten plaatsvinden. Onder druk van nieuwe terroristische aanslagen in Frankrijk en België is de Europese Commissie zich in de loop van 2016 steeds ambitieuzer gaan tonen: het Europees veiligheidsmodel dat in 2010 nog werd beoogd in de EU Internal Security Strategy‍[19] heeft inmiddels plaatsgemaakt voor het streven naar een Europese Veiligheidsunie. Samenwerking, het centrale concept van de bestaande interne veiligheidsstrategie, maakt in de nieuwste plannen van de Commissie plaats voor een collectief beschermen van collectieve veiligheidsdoelen, met verplichte informatie-uitwisseling als harde eis.‍[20]

Op multilateraal niveau is naast de Europese Unie (Europol, EMPACT), INTERPOL een voorname partner, een politieorganisatie met 190 aangesloten landen die op mondiaal niveau de uitwisseling van informatie faciliteert. De organisatie is actief op het gebied van kennisoverdracht en kan bij grote politieoperaties de coördinatie voor haar rekening nemen. Door INTERPOL worden geen beleidskaders geformuleerd die sturend zijn voor politieagenda’s in de aangesloten landen.‍[21] De belangrijkste inhoudelijke beslissingen over de agenda van INTERPOL worden genomen tijdens de jaarlijkse General Assembly, waar vertegenwoordigers van alle aangesloten landen aan deelnemen.‍[22]

Beleidsoverwegingen inzet IPS-instrumentarium

Bij de inzet van het IPS-instrumentarium en bij de keuze van strategische doelen van IPS spelen nationale beleidsoverwegingen in Nederland dus de hoofdrol. Het belangrijkste fundamentele principe voor de Nederlandse politie is hierboven beschreven en houdt in dat het behalen van operationele resultaten leidend is voor alle samenwerkingsvormen. De vraag is vervolgens: welke operationele resultaten? Welke problemen moeten worden aangepakt door de te behalen operationele resultaten? Welk veiligheidseffect wordt met de inzet van het IPS-instrumentarium beoogd?

Zoals hierboven aangehaald vindt IPS in Nederland plaats op basis van een ‘samenhangende strategie’. Het Inrichtingsplan Nationale Politie bepaalt over de sturing van IPS dat de korpschef de politiek-bestuurlijke kaders van de minister vertaalt naar uitvoeringskaders voor de politie op het terrein van operationele samenwerking, informatie-uitwisseling en rechtshulp, alsmede van niet-operationele samenwerking. De beleidsinstrumenten van de Strategische Landenprogramma’s en de beleidsafwegingen rondom de internationale plaatsingen van politieambtenaren laten zien op welke manier geografische politieprioriteiten tot stand komen.

Strategische Landenprogramma’s

In reactie op de versnipperde situatie voorafgaand aan de centralisering van de Nederlandse politie, is er in 2013 voor gekozen de niet-operationele samenwerking met andere landen te beperken tot een afgebakende lijst geprioriteerde landen, die werden geselecteerd op basis van een analyse van de intensiteit van de criminaliteitsrelaties, die jaarlijks wordt uitgevoerd door de Landelijke Eenheid van de politie. Deze analyse komt hieronder aan de orde. Het prioritair landenbeleid kent een zestiental Strategische Landenprogramma’s (SLP’s). Deze betreffen de landen: België, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Spanje, Polen, Roemenië, Bulgarije, Turkije, Marokko, Australië, China, Colombia, Suriname en de Verenigde Staten, waarbij Australië en Colombia een springplankfunctie hebben voor de regio’s rondom deze landen.‍[23]

In de SLP’s zijn per land doelstellingen en te verrichten activiteiten geformuleerd. Op hoofdlijnen staat met betrekking tot de buurlanden de gezamenlijke bestrijding van problematiek rondom de grensstreken centraal, met betrekking tot Roemenië, Polen en Bulgarije gaat het om criminaliteit en slachtofferschap van in Nederland woonachtige of opererende Roemenen, Polen en Bulgaren en voor de overige landen geldt dat aansluiting wordt gezocht bij de EMPACT-prioriteiten.‍[24] Jaarlijks worden de SLP’s in samenspraak met de betreffende landen uitgewerkt in Werkprogramma’s. Een belangrijk inhoudelijk uitgangspunt is dat de strategische afspraken en activiteiten alle ondersteunend zijn aan operationele doelstellingen van de Nederlandse politie.

Terwijl een evaluatie van het prioritair landenbeleid door het WODC nog onderweg is,‍[25] is binnen de afdeling internationale samenwerking van de politie inmiddels de overtuiging gerezen dat de lange-termijnkeuze voor een dermate beperkt aantal landen een te strak keurslijf oplevert, met te weinig ruimte om in te kunnen spelen op nieuwe operationele ontwikkelingen en noden. In samenspraak met het Ministerie van VenJ wordt op het moment van schrijven een systematiek ontwikkeld waarbij een regionale benadering van internationale samenwerking het uitgangspunt is.‍[26]

Internationaal plaatsingsbeleid

De vraag of SLP-doelstellingen bevorderd kunnen worden, speelt een belangrijke rol bij het plaatsen van liaison officers (LO’s) in het buitenland. In het internationaal plaatsingsbeleid worden de beleidsuitgangspunten van IPS nader uitgewerkt. Beleidsdocumenten rondom dit plaatsingsbeleid maken onderscheid tussen verschillende soorten internationale plaatsingen van politiepersoneel.‍[27] Naast de vaak operationeel georiënteerde LO’s die ‘de verbindende schakel’ vormen tussen ‘de Nederlandse strafrechtketen en buitenlandse politiediensten’‍[28], zijn er diverse andere operationele en strategische, permanente en flexibele en al dan niet thematische internationale politieposten in het buitenland.

Het liaison-netwerk van de politie vormt één geheel met dat van de Koninklijke Marechaussee (KMar), waarbij elk van de organisaties naast gezamenlijke taken eigen taakaccenten heeft; die hebben op hun beurt invloed op de keuze om ergens een politie- of een KMar-functionaris te plaatsen.‍[29] De locatie en inhoud van de plaatsingen zijn gebaseerd op afwegingskaders die in verschillende interne en openbare documenten beschreven staan.‍[30] Op hoofdlijnen is de visie die aan het plaatsingsbeleid ten grondslag ligt te vinden in een kamerbrief over dit onderwerp. Het liaison-netwerk moet volgens deze brief:

Bij de selectie van landen en posten voor de plaatsing van LO’s spelen de volgende criteria een rol:

Aanvullende wegingsfactoren zijn de aanwezigheid en samenwerkingsmogelijkheden met andere strategische partners, het resultaat uit de samenwerking via reguliere verbanden, zoals Europol en de aanwezigheid van Benelux-liaisons.‍[34]

Het plaatsingsplan stelt met betrekking tot het eerste criterium dat in het analysemodel dat gebruikt wordt om de intensiteit van de criminaliteitsrelatie met andere landen te meten, geprioriteerde vormen van georganiseerde criminaliteit sterker meegewogen moeten worden. De brief van de minister over de plaatsing van LO’s benadrukt voorts het belang van trends en verwachte ontwikkelingen die naast de feitelijke criminaliteitsrelatie een rol moeten spelen in het afwegingskader.‍[35]

Nationale prioriteiten politie

De Gemeenschappelijke Veiligheidsagenda (GVA) is hierboven genoemd als belangrijke weegfactor voor de plaatsing van LO’s. Sinds de nationalisering van de politie wordt in deze GVA door de minister van VenJ, na raadpleging van de regioburgemeesters en het College van procureurs-generaal, vastgesteld wat de landelijke beleidsdoelstellingen zijn voor de politie. Een belangrijke basis voor deze beleidsdoelstellingen wordt gevormd door het Nationaal Dreigingsbeeld, dat vierjaarlijks wordt opgesteld in opdracht van het College van procureurs-generaal. De ten tijde van deze studie geldende Veiligheidsagenda 2015-2018 noemt de volgende prioriteiten:‍[36]

Daarbij is ondermijnende criminaliteit een breed gedefinieerde koepelterm voor onder andere ‘de in het Nationaal Dreigingsbeeld gesignaleerde dreigingen, te weten (…) drugscriminaliteit, witwassen/vastgoed, mensenhandel en -smokkel, fraude en milieucriminaliteit’. Genoemd worden voorts bepaalde regionale accenten, zoals ‘de aanpak van outlaw motor gangs en vrijplaatsen’.

Ook cybercrime is een koepelterm waaronder diverse delicten schuilgaan. In de GVA worden de volgende delicten genoemd: computervredebreuk, malware, websiteaanvallen, botnets, (D)DoS aanvallen en phishing met gebruik van malware. Motieven kunnen van velerlei aard zijn; bij cybercrime kan het kan om financieel gewin gaan, maar soms spelen (ook) ideologische en/of terroristische motieven een rol.

Onder horizontale fraude verstaat men fraude in het particuliere geld- en goederenverkeer, met een particuliere partij als benadeelde. Ook verticale fraude, waarbij de benadeelde partij een overheid is, is echter geprioriteerd, omdat het valt onder het paraplubegrip ‘ondermijning’.

In het geval van kinderporno is gesignaleerd dat dit delict mede als gevolg van digitalisering meer internationaal is geworden. Verder wordt grensoverschrijdend seksueel misbruik van kinderen, ook wel kindersekstoerisme genoemd, als prioriteit aangemerkt.

Onder high impact crimes worden vermogensmisdrijven zoals woninginbraken, straatroof en overvallen verstaan. Deze prioriteit kent lokale, maar ook zware, georganiseerde varianten waar een landelijke, interregionale of grensoverschrijdende aanpak vereist is.

Deze nationale prioriteiten komen deels overeen met de prioriteiten inzake de aanpak van georganiseerde criminaliteit die op Europees niveau zijn overeengekomen. Zo is Nederland betrokken bij alle projecten die vallen onder het hierboven besproken EMPACT.‍[37]

‘Intensiteit Criminele Relaties’

De intensiteit van criminaliteitsrelaties tussen Nederland en andere landen is onderwerp van een analyse die sinds 2003 jaarlijks wordt uitgevoerd door de Landelijke Eenheid van de politie.‍[38] Indicatoren die deze criminaliteitsrelaties in belangrijke mate bepalen, fungeren in de praktijk als impliciete weegfactoren, gezien de belangrijke functie die dit rapport heeft in het keuzeproces voor het prioriteren van landen voor SLP’s en in het afwegingskader voor liaison-plaatsingen. Belangrijke indicatoren zijn: aantallen rechtshulpverzoeken van en aan Nederland; aantallen Nederlandse gedetineerden en verdachten in het buitenland en buitenlandse gedetineerden in Nederland; aantallen verdachte financiële transacties vanuit en naar Nederland; het internationale werkgebied van bij de Nederlandse politie bekende criminele groepen; het woonland, de nationaliteit en het herkomstland van verdachten in de Nederlandse politieregistraties en het land van herkomst van verdachten die zijn geregistreerd door de KMar.‍[39]

De voor de analyse gebruikte indicatoren zijn vrijwel alle afkomstig uit registratiesystemen van Nederlandse opsporingsautoriteiten. De intensiteit van opsporingsrelaties, de bestaande prioriteiten in de opsporing en de mate waarin Nederlandse opsporingsautoriteiten stroomopwaarts plegen te werken zijn daarmee van invloed op de resultaten van de analyse. Uit het buitenland afkomstige rechtshulpverzoeken en meldingen van verdachte financiële transacties zijn weliswaar geen directe afspiegeling van Nederlandse opsporingsactiviteiten, maar ook deze factoren zijn afhankelijk van de mate waarin Nederland met het land van herkomst een opsporingsrelatie onderhoudt.

De resultaten van de analyse zijn zonder meer indicatief voor het belang van ontwikkelingen in het buitenland voor de taakstelling van de Nederlandse politie. Aangenomen dat de opsporingsrelatie een weerspiegeling is van de criminaliteitsrelatie met een land, zullen ontwikkelingen op het gebied van veiligheid in landen waarmee een sterke opsporingsrelatie bestaat, immers effect kunnen hebben op de Nederlandse veiligheidssituatie. Maar het is van belang hier op te merken dat niet moet worden uitgesloten dat veiligheidsontwikkelingen in landen waarmee (tot dusver) geen sterke opsporingsrelatie bestaat eveneens een effect kunnen hebben op de situatie in Nederland.

KMar

Bij de plaatsing van KMar Liaisons zijn de primaire taken van de KMar doorslaggevend. In de Kamerbrief noemt de minister:

De vraagstelling van dit rapport is gericht op de taakstelling van de politie, niet op die van de KMar. Aangezien ontwikkelingen op het terrein van illegale grensoverschrijding, migratiecriminaliteit en terrorisme ook van groot belang zijn voor de politietaken, zijn deze bij de verkenning van internationale ontwikkelingen in de hierop volgende hoofdstukken echter wel meegenomen.

Resumerend

Dit hoofdstuk richtte zich op de vraag welke strategische en operationele doelen met internationale politiesamenwerking gediend worden, en meer in het bijzonder welke beleidsoverwegingen een rol spelen bij de keuze voor bepaalde landen (of regio’s) of thema’s waar de internationale aandacht van de Nederlandse politie (met prioriteit) naar uit moet gaan. Gebleken is dat, of het nu om de plaatsing van LO’s gaat of om het formuleren van SLP’s, dergelijke beleidsoverwegingen in eerste instantie gezocht moeten worden in de Gemeenschappelijke Veiligheidsagenda (GVA) en in de EMPACT-programma’s. In het vervolg van dit rapport zullen daarom, voor het beoordelen van de relevantie van internationale ontwikkelingen de GVA- en EMPACT-prioriteiten als indicatief worden gezien. Daarnaast wordt, gezien de functie van het rapport ‘Criminele relaties’ bij de keuze van te prioriteren landen voor de SLP’s en bij de selectie van posten voor internationale politieplaatsingen, impliciet een aanzienlijk belang toegekend aan de intensiteit van bestaande opsporingsrelaties. Ook deze gelden bij het zoeken van verbanden tussen internationale ontwikkelingen en de Nederlandse veiligheid in de hiernavolgende regiostudies als indicatief.

Twee prioriteiten die niet in de GVA en EMPACT-programma’s worden genoemd, maar die onder meer via de Europese agenda voor interne veiligheid hoog op de agenda van de Nederlandse politie zijn komen te staan, zijn de bestrijding van terrorisme en de aanpak van de veiligheidsproblematiek rondom de grootschalige migratie naar de EU. Verder is het opvallend dat de openbare orde-taken van de politie in het bestudeerde beleidskader nauwelijks een grond vormen voor internationale politiesamenwerking. Niettemin zullen ontwikkelingen op het gebied van de openbare orde eveneens – zij het in beperkte mate - in de regiostudies aan bod komen, en wel om te verkennen in hoeverre deze ontwikkelingen van belang zijn voor de IPS-agenda.