De Veiligheidsraad is niet soft

Wat doen die lui daar in New York eigenlijk? Veelgestelde vraag als het over de wolkenkrabber van de Verenigde Naties gaat. Het populisme weet overal een oplossing voor. 'Haal tien van de achtendertig verdiepingen van de VN weg,' zei oud-ambassadeur en geestverwant van Wilders John Bolton een paar jaar geleden, 'en je merkt er niets van.'

Een deel van het antwoord op de vraag 'wat doen die lui daar eigenlijk' staat in een deze maand gepubliceerd onderzoek van het International Peace Institute. Het gaat over oorlog, en vooral over de vraag of de Verenigde Naties bij het uitbannen van oorlog een nuttige rol spelen. Sceptici vinden dus van niet. 'Give war a chance' was de kop van een befaamd artikel uit Foreign Affairs ruim tien jaar geleden, met een knipoog naar John Lennon. Er had net zo goed 'Schaf de VN af' boven kunnen staan.

Niet dus. Het rapport geeft een tussenstand, het is nog te vroeg voor harde conclusies, maar de stelling dat de VN niets uitvoeren kan, kan naar de prullenbak.

We wisten al dat het aantal oorlogen wereldwijd - tegen alle percepties over een steeds onveiligere wereld in - de afgelopen twintig jaar is gehalveerd. Toeval? Nee, een van de belangrijkste redenen is dat de VN actiever zijn geworden en veel conflicten hebben weten te beëindigen of in de kiem hebben gesmoord. Dat beweerde het Human Security Report een paar jaar geleden, met al een paar nuttige aanwijzingen die dat ondersteunden. Niet iedereen geloofde dat, het leek te mooi om waar te zijn.

Het IPI-rapport is daar nu eens lekker verder ingedoken. Heeft de Veiligheidsraad - bijna symbool voor eindeloos praten en verlammende veto's - potten kunnen breken? Het IPI stelt vast dat er tussen 1989 (val van de Muur, einde Koude Oorlog) en 2006 overal ter wereld vierenveertig burgeroorlogen zijn gevoerd. Dat is niet zomaar een willekeurige categorie geweld, want hoewel de VN eigenlijk opgericht werden voor het oplossen van oorlogen tussen landen, is de werkelijkheid dat zeven van de tien oorlogen in de afgelopen halve eeuw binnen landen zijn gevoerd. Tot 1989 bemoeide de Veiligheidsraad zich nauwelijks met dat type geweld.

- De stelling dat de VN niet uitvoeren kan, kan naar de prullenbak

In 1992 zeiden de staatshoofden in New York voor het eerst plechtig tegen elkaar dat veiligheid in de wereld niet langer afhing van interstatelijke oorlogen - een steeds zeldzamere vorm van conflict - maar van onbedwingbare burgeroorlogen. In 1989 hield de Veiligheidsraad zich met nog maar vier burgeroorlogen bezig, en nam daarover een schamele drie resoluties aan. Dat aantal is sindsdien omhoog geschoten. Na 1989 heeft de Veiligheidsraad zich actief met zevenentwintig van de vierenveertig burgeroorlogen ingelaten. Zij aanvaardde zeshonderdzeventien resoluties over die oorlogen, die door het IPI onder het vergrootglas zijn gelegd. Waarover gingen zij, welke maatregelen nam de Raad, en hadden ze resultaat?

Al die maatregelen stelden in totaal bijna tweeduizend eisen aan de oorlogvoerende partijen. Voorlopige conclusies in twitterstijl: hoewel maar een kleine meerderheid van alle burgeroorlogen in Afrika en Europa werd uitgevochten, had negentig procent van alle resoluties betrekking op deze werelddelen. Azië en Amerika bleven buiten beeld. Ze gingen ook vaak over dunbevolkte, militair zwakke en autocratisch geregeerde landen. Rijke, sterkere en iets meer democratische landen werden minder aangesproken. Democratie werd ook steeds meer gezien als hét medicijn tegen burgeroorlog. Twintig jaar geleden stelden VN-resoluties vooral eisen aan 'fatsoenlijk' militair gedrag van de vechtende partijen. Gaandeweg gingen ze steeds meer over goed bestuur, rechtspraak en democratisering.

De laatste jaren draait de resolutiemachine wat langzamer, maar worden er wel steeds meer eisen gesteld: zes keer zo veel als twintig jaar geleden. Misschien verrassend is dat de Veiligheidsraad niet soft is. Verreweg de meeste resoluties dreigen met sancties, slechts enkele (zes procent) stellen beloningen in het vooruitzicht bij goed gedrag. In de helft van de gevallen gaat het om wapenembargo's, op afstand gevolgd door reisbeperkingen, oliesancties, financiële straffen, afsnijden van luxe goederen en diplomatieke restricties. Interessant is ook dat conflicten die door resoluties van de VR worden getroffen, korter duren dan conflicten die buiten schot blijven. Maar de causaliteit is onduidelijk: kiest de VR gemakshalve voor deze conflicten, of hebben we hun snellere oplossing juist aan bemoeienis van de VR te danken? Hoe dan ook, die lui in New York lijken nuttiger dan populisten soms aannemen.