De Clingendael Strategische Monitor wil een blik in de nabije toekomst werpen op ontwikkelingen die voor Nederland van strategisch belang zijn. Voor zover dat mogelijk is natuurlijk, want individuele gebeurtenissen en incidenten zijn meestal onvoorzien, ontwikkelingen al minder, en wel zo gelukkig is de onderzoeker als hij in die ontwikkelingen ook nog een patroon van consistentie en continuïteit ontdekt, zodat hij van ‘trends’ durft te spreken. Maar toch, wat zijn de trends op het gebied van Europa’s territoriale integriteit? Welke bedreigingen vallen – met enige zekerheid – te verwachten in de komende vijf jaar? En hoe ontwikkelt de internationale orde zich? Begrip van de omgeving is een eerste voorwaarde voor het voeren van buitenlands beleid, het kunnen anticiperen op (onaangename) verrassingen en gebeurtenissen is de ultieme beleidsratio van analyse en monitoring, idealiter zelfs het sturen en scheppen van voordelige ontwikkelingen. We beginnen daarom met een (Europees) dreigingsbeeld aan de hand van een aantal bepalende trends. Deel 2 van deze bijdrage beschrijft hoe de internationale orde zich op dit – mogelijk bepalende – thema ontwikkelt.
Dreigingsbeeld
Inleiding
De Europese Unie (EU) hanteert in haar recente Global Strategy een breed veiligheidsbegrip. De Global Strategy beslaat een spectrum dat de gevaren van terrorisme, hybride dreigingen, economische schokken, klimaatverandering en energiezekerheid beslaat: ‘Our Union has enabled citizens to enjoy unprecedented security, democracy and prosperity. Yet today terrorism, hybrid threats, economic volatility, climate change and energy insecurity endanger our people and territory. An appropriate level of ambition and strategic autonomy is important for Europe’s ability to promote peace and security within and beyond its borders. We will therefore enhance our efforts on defence, cyber, counterterrorism, energy and strategic communications. Member States must translate their commitments to mutual assistance and solidarity enshrined in the Treaties into action. The EU will step up its contribution to Europe’s collective security, working closely with its partners, beginning with NATO’.[1] Met het brede veiligheidsbegrip in gedachten, in andere bijdragen van deze monitor aan bod komend, gaat deze bijdrage vooralsnog in op de component territoriale integriteit en op de vraag welk dreigingsbeeld mag worden verwacht in de nabije toekomst.
Een momentopname van de Europese veiligheid heeft minder betekenis naarmate zij niet ook geplaatst is in een middellange-termijnperspectief. In koele getallen is Europa – hier voor het gemak vooral beschouwd als de groep landen die via lidmaatschap van de EU en/of de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) een veiligheidsgemeenschap vormt – een grote speler op het wereldtoneel, bovendien verbonden met het militaire vermogen van de Verenigde Staten (VS) en Canada (zie Figuur A in het uitklapvenster). De territoriale veiligheid van Europa (hier eng gedefinieerd als de EU) moet dan ook vooral in die context worden bezien.
Basistrend
Een natuurlijk startpunt van analyse betreffen tellingen van het aantal schendingen van de Europese veiligheid in de recente geschiedenis. In het algemeen multipolariseert de wereld, dus wordt aangenomen dat de spanningen, en dus de conflicten, zullen toenemen. Vanuit een Europees perspectief zijn de meest in het oog springende gebeurtenissen de annexatie van de Krim (2014) en het conflict in Zuid-Ossetië en Abchazië (2008), waarin Rusland blijk gaf bereid te zijn om assertief op te treden. De weinig vrolijke snapshot anno 2016 is, als gevolg van dergelijke incidenten, veelal kwalitatief en perceptiegevoelig. Het is daarom zinnig deze gegevens binnen een wat langere, op kwantitatieve data stoelende, ontwikkeling te plaatsen.
Cijfers van twee Zweedse instituten, het Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) en het Uppsala Conflict Data Program (UCDP), concluderen dat er tussen 2005 en 2015 wereldwijd weinig aan het grote conflictpatroon is veranderd.[2] UCDP onderscheidt drie conflict-types: conflicten waarbij staten betrokken zijn, conflicten tussen niet-statelijke actoren en eenzijdig geweld tegen burgers. Over het algemeen is het aantal ‘gewelddadige incidenten’ (minimaal 25 doden per jaar) in al deze types conflict op die twee meetpunten gelijk gebleven, het aantal state-based conflicten idem.[3] In lijn met de kwalitatieve percepties is er de laatste twee jaar wel sprake van een opgaande ontwikkeling in geweldgebruik. Er is sprake van tussentijdse lichte schommelingen en een duidelijke verschuiving van eenzijdig geweld (gehalveerd) naar meerzijdig intra-statelijk conflict. Europa (gedefinieerd als de EU) vormt hierin over de gehele linie een relatief zeer veilige en stabiele zone: hier is – cijfermatig – sprake van heel weinig verloop. In state-based conflicten: door de jaren heen nooit anders dan slechts 1 of 2 gevallen in die categorie, waarmee Europa de meest vreedzame regio ter wereld is. Ter vergelijking: de conflictrijkste regio’s zijn Azië en Afrika, waar er gemiddeld respectievelijk 14 en 12 conflicten per jaar worden geteld. Er moet ook rekening worden gehouden met de vraag of dezelfde, of steeds andere conflicten in die tijdsspanne werden uitgevochten. Ook naar die maatstaf is Europa de meest vreedzame regio ter wereld (samen met het Amerikaanse continent, elk 5,5% van alle conflicten). Ter vergelijking: Azië/Oceanië en Afrika delen naar deze maatstaf de titel ‘conflictrijkste regio’ met elk 39% (n=74) van de conflicten. SIPRI vat dit als volgt kort samen: ‘(S)ome areas, such as Western Europe, North America, East Asia and Oceania, witnessed little or no violence (..…) while the Middle East, many parts of Africa and South Asia encountered in all three types of (..) violence’.[4] Zie Figuur 1, 2 en B.
De gegevens van de Heidelberg Konflikt Barometer weerspiegelen deze conclusie. Heidelberg verzamelt niet alleen informatie over gewelddadige, maar ook over niet-gewelddadige conflicten.[5] Voor de periode 2014-15 observeert Heidelberg dat het aantal gewelddadige conflicten in 2015 steeg van 11 naar 16, maar toch nog steeds een kwart was van het regiototaal van alle (gewelddadige en niet-gewelddadige) conflicten (n=62). Europa is daarmee het enige werelddeel waar niet-gewelddadige conflicten qua aantal de gewelddadige overtreffen. De EU op haar beurt is weer een vreedzame binnenregio van Europa. De meeste (namelijk 13 van de 16) conflicten ‘were located in Ukraine, South Caucasus, and Western Balkan states’.[6] Hoe luidt tot slot de conclusie? De gevoelstemperatuur die hoort bij het begrip multipolarisering (dus: oplopende rivaliteit en meer spanningen en conflicten) blijkt niet aanstonds uit de cijfers. Maar cijfers zijn numeriek en plat, en wegen niet hoe ‘diep’ of dominant een bepaald conflict kan zijn: er is een zekere hiërarchie in conflicten. Het aantal potentiële, smeulende conflicten is, gelet op de aanzwellende retoriek en het nauwelijks nog functioneren van conflictregulerende arrangementen, beduidend hoger dan 10 of 20 jaar geleden, of zelfs dan vóór 1989. De kans op werkelijk gewelddadige Europese conflicten neemt toe, maar is in het licht van huidige gebeurtenissen (verkiezing Trump, relatie Trump-Poetin, prioriteit NAVO, met name Artikel 5 –garantie), onvoorspelbaar.
Bepalende factoren
Een volgend punt is de opportuniteit van een trendvoorspelling tot minimaal 2021. Ons concentrerend op Europa zijn hier diverse factoren van belang, die een simpele extrapolatie van de basistrend onverantwoord maken. In de Leer der Internationale Betrekkingen (LIB) wordt de omgeving – per traditie – op meerdere niveaus geanalyseerd: het mondiale, het Europese (en het nationale). Deze driedeling vat de balans tussen speler en speelbal zijn: verwacht mag worden dat hoe hoger het toneel is, des te invloedrijker de ontwikkelingen daar voor spelers zijn, maar ook des te bescheidener de rol die een klein land daar zelf kan spelen. Te noemen zijn zeker vier factoren die van invloed zijn (zie Tabel 1), twee mondiaal/regionaal en twee (intern) Europees, elk te volgen door een korte bespreking.
Om te beginnen is de Europese territoriale veiligheid gevoelig voor de (mondiale) defensie-inspanning van andere grote landen. Twee meeteenheden zijn van belang: omvang budgetten en relatieve verschuivingen. Figuur 5 geeft inzicht in de relatieve verschuivingen tussen de grote spelers. Rusland en China geven sinds 2009 elk ongeveer de helft meer uit aan hun defensie, en de VS ruim 20% minder. Europa ongeveer 5% minder, waarbij een opwaartse buiging lijkt te zijn ingezet in 2014. De marktaandelen Europa en VS daalden dus, terwijl die van China en Rusland zijn gestegen. De daling van de defensie-uitgaven in Europa is vooral een gevolg van de financiële crisis, de benarde overheidsfinanciën en een afgenomen dreigingsperceptie aan het eind van de Koude Oorlog. De zwakke economie, onder andere als gevolg van de daling van de olieprijs, heeft naar verwachting ook een direct drukkend (minder stijging dan gepland) effect op het Russische defensiebudget. De politieke wens van de voormalig president Obama om zich van de oorlogen in het Midden-Oosten en Afghanistan te ontdoen, alsmede budgettaire beperkingen, zijn verklaringen voor een daling van de Amerikaanse defensie-uitgaven. Geconcludeerd mag worden dat defensiebudgetten in het algemeen sneller reageren op beschikbare macro-economische ruimte of niet-veiligheidspolitieke beperkingen (bijvoorbeeld sequestration) dan op wisselende veiligheidspercepties, nog daargelaten of defensiemiddelen op de juiste wijze worden gealloceerd.
De absolute omvang van defensiebudgetten is ook van belang (zie Figuur C). Met bijna 20% van de werelduitgaven aan defensie (Noord-Amerika bijna 40%, China 8%, Rusland 5%) neemt Europa de tweede plaats in en lijkt het gecombineerde totaal (in de orde van $ 280 mld) indrukwekkend genoeg om zich militair te meten met de ‘ringregio’s’ als Rusland/Eurazië ($ 80+ mld, 5% wereld , MENA $ 200 mld, 13%) en China ($ 130 mld, 8%).[11] Maar ook deze inputgegevens zijn betrekkelijk, want zij zeggen weinig over de output (salience, effectiviteit) van Europa in de wereldpolitiek. In Europa – zo wordt al jarenlang aangenomen – schort het aan samenwerking en taakverdeling op het gebied van research, aanschaf, onderhoud en operationele inzet van middelen en is de gecumuleerde inzet van defensiegelden alleen al daarom een vertekende respons op de reële ‘Europese veiligheidsbehoefte’.[12] De gezamenlijke conclusie is dat, hoewel er sprake is van een lichtdalende (!) tendens in mondiale defensie-uitgaven wereldwijd, er op regionaal niveau buiten Europa stijgingen zichtbaar zijn (vooral in China, maar ook meer algemeen in Azië, het Midden-Oosten en Noord-Afrika (MENA)). Daarnaast zijn stijgingen geprognosticeerd (VS, Europa) en stellig gepland, maar politiek-economisch ‘bekneld’ (Rusland). De verwachting is dat de politiek terrein (her-)wint (op macro-economische ontwikkelingen). Deze verschuiving zal in 2021 leiden tot competitieve stijging van de defensie-uitgaven – ook in Europa.
Een tweede (mondiale) factor betreft de aard en locatie van conflicten. We beginnen met de aard van conflicten. Eén van de gevolgen van een wereld die multipolariseert, is dat er een verschuiving waarneembaar moet zijn in de richting van orde/machtsconflicten, in het bijzonder om land en natuurlijke hulpbronnen. Van de door de eerder genoemde Heidelberg-barometer geregistreerde conflictitems zijn er drie als ‘geopolitiek’ te classificeren, namelijk conflicten over invloedssfeer, territoriale geschillen en natuurlijke hulpbronnen (zie Figuur D en Figuur 4). Getalsmatig lijkt de dimensie geopolitiek niet significant te veranderen (43% van de conflicten), ook in Europa niet, zij het op een iets hoger niveau (45%). Wel is het grootmachtelijk aandeel in alle conflicten in een andere indicator van geopolitisering licht stijgend (in Heidelberg, 35% [26 van de 74 conflicten], zie Figuur D, E en 4). Toch is de prognose: geopolitics is (lees: will be) back. Hiervoor gelden drie, vooral kwalitatieve, aanwijzingen.
Om te beginnen, de onmiskenbare voorkeur van de nieuwe Amerikaanse regering een confronterender houding in internationale betrekkingen aan te nemen, waarin ‘America First’ de rol van de VS als ‘systeembeheerder’ verdringt (‘the Art of the Deal’). Daarnaast een verwachte competitieve herverdeling van invloedssferen, waarin overreacties, bluf en escalatie pathologische bijwerkingen kunnen worden van toegenomen rivaliteit. Ten slotte, de locatie van huidige conflicten (conflict aan de Oost- en Zuidgrenzen) die bedreigend zijn voor Europa’s territoriale integriteit (zie Figuur 1 en 2). De MENA-regio is dichtbij en deze is absoluut niet, maar relatief wel, de geweldrijkste conflictregio; 10 van de 43 oorlogen, een kwart van het mondiale strijdgewoel, vinden daar plaats. Verder toegespitst op zwaar geweld, de echte oorlogen, wordt het nog negatiever: 6 van de 19 grote oorlogen, een derde, vinden in de MENA-regio plaats. De prognose is slecht: deze factor zal sterker worden, er dient zich in de periode tot 2021 zowel absoluut als relatief (Europa in verhouding tot MENA) een waarschijnlijke geweldsintensivering in bestaande en toekomstige conflicten aan.
Een derde factor betreft de Europese reactie op het debat over de opkomst van China, een assertiever Rusland en een (mogelijk) terugtrekkende Verenigde Staten. In dit debat wordt betoogd dat het onvermijdelijke verval van de oude westerse wereldorde en het Europese verlies als zwaartepunt in de wereldeconomie en als mondiale waardengenerator, in demografisch opzicht, en de vertaling daarvan in afnemende macht, slechts gepareerd kunnen worden door een sterk en verenigd, met andere woorden ‘relaunched’, Europa.[17] Twee antwoorden strijden om voorrang. Een mogelijkheid is de optimistische dialectiek van de Brexit en een mogelijk Amerikaans isolationisme,[18] die dicteren dat een kleinere, maar veerkrachtige EU zichzelf aan de haren uit het moeras zal trekken en een kleinere, maar meer eensgezinde, speler wordt in de wereldpolitiek. Een begin zou kunnen zijn de Europese defensie-inspanning te vergroten, binnen de mogelijkheden die het Verdrag betreffende de EU (VEU) biedt.[19] Een meer negatief scenario is dat er sprake is van een evenzo felle pessimistische, anti-Europese reflectie, die neerslaat in verwerping van een relaunch en heil ziet in creative destruction van ‘Brussel’. Europa is in dat scenario een met zichzelf worstelende, mondiaal voorlopig uitgeschakelde (f)actor. De prognose is – ceteris paribus – dat het zeer twijfelachtig is of de EU de averse trend kan en wil keren. De ‘Trump’-factor en de (nu) waarschijnlijke harde Brexit-onderhandelingen rechtvaardigen ‘relaunchisme’ in de EU. De Global Strategy kan als een (verbale) blauwdruk voor een dergelijke relaunch gelezen worden, de raison de système in plaats van de raison d’état(s) volgend. Maar evengoed ceteris non paribus: protectionisme en populisme, en bijgevolg een ontketend conservatief-nationalisme kunnen juist voor ontbinding van (de eenheid van) Europa zorgen. In dat geval zal Europa niet in de Champions League van de wereldpolitiek vertegenwoordigd zijn, maar als ontredderde reus op lemen voeten voortmodderen.
De vierde en laatste factor betreft de ontwikkeling van de trans-Atlantische relatie. Een alternatief voor bovenstaand (al dan niet) relaunch-scenario is een sterk partnerschap van Europa met de VS, mogelijk aan te vullen met gelijkgezinde partners, die op mondiaal niveau economisch en militair sterk genoeg is om dreigingen af te wenden, als stem in besluitvormende instellingen mee te tellen en niet alleen om hard maar ook om soft power te projecteren. Gemeten naar de maatstaf van economische macht (zie Tabel 2), is het duidelijk dat alleen een stabiel trans-Atlantisch samen-uit-samen-thuis-partnerschap aanspraak op wereldleiderschap kan maken. Als combine zou het een sterke speler zijn; de cijfers zijn echter hard, maar onloochenbaar: een partnerschap EU-VS verliest terrein in de wereld. Bijgevolg zullen de VS en Europa ook samen de representativiteitsvraag van Rest of the West niet kunnen ontlopen: het gecombineerde aandeel van de VS en Europa (nog niet lang geleden ruim >50%) in het wereld-BNP was in 2015 volgens het Internationaal Monetair Fonds (IMF) nog maar 30%, en zal in 2020 gedaald zijn naar 28%. In dezelfde periode steeg het Chinese aandeel van 17 naar 19%. Wat is de prognose? De trans-Atlantische cohesie staat momenteel onder druk door tweeërlei crises: een moeilijk te overwinnen, om niet te zeggen uitzichtloze, impasse betreffende het Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). En op militair gebied, als gevolg van het voortdurende Amerikaanse ongenoegen dat Europa verhoudingsgewijs veel te weinig aan (de NAVO-)defensie uitgeeft. Dit verschil zou in 2020 geslonken kunnen zijn als alle NAVO-landen ernst maken met de in 2014 gedane belofte 2% van hun BNP aan defensie uit te geven. Hoewel er sprake is van enige ombuiging (en Amerikaanse daling), kan de kloof in 2020 kleiner zijn, maar van een 50-50-verdeling zal geen sprake zijn. Met andere woorden: een trans-Atlantisch partnerschap zal nog vele problemen moeten overwinnen. Zij is na de voor velen onverwachte uitslag van de Amerikaanse presidentverkiezingen zeker niet kansrijker geworden.
|
|
BNP ppp mld $ 2015 |
rank |
BNP ppp mld $ 2020 |
rank |
|---|---|---|---|---|
|
China |
17,2% |
1 |
19,4% |
1 |
|
VS |
15,9% |
2 |
14,9% |
2 |
|
EU-top 10 |
14,2% |
3 |
13,0% |
3 |
|
India |
7,1% |
4 |
8,5% |
4 |
|
Rusland |
3,1% |
5 |
2,7% |
5 |
Impact en schokken
De terugkeer van de geopolitiek heeft zich nog niet vertaald in meer conflicten maar er is reden tot zorg. De trans-Atlantische as verzwakt als gevolg van een samenspel tussen een herinterpretatie van (Amerikaanse) belangen, gepercipieerde verantwoordelijkheden en een minder effectief Europa. De vraag is hoe houdbaar deze trends zijn. Bij deze toekomstanalyse poogt men immers paradoxaalsgewijs rekening te houden met unknown unknowns, ongedachte gebeurtenissen die een trend drastisch beïnvloeden of zelfs keren. Over de voorspelbaarheid van zulke discontinuïteiten kan altijd worden getwist. De Clingendael Expert Survey doet een poging door in kaart te brengen hoe een selecte groep van vooraanstaande experts denkt over het voorvallen van onverwachte gebeurtenissen en wat de mogelijke gevolgen kunnen zijn (Figuur F geeft deze ‘schokken’ grafisch weer). De uitkomsten maken indringend duidelijk dat trendanalyses van schendingen van de territoriale integriteit zeer fluïde zijn: alle zeven schokken scoren hoog op impact en laag op waarschijnlijkheid. Tegelijkertijd lijkt de waargenomen trend robuust, zelfs als de schokken zullen materialiseren: of het nu een aanval op de Baltische staten betreft of juist een meer isolationistische koers van de VS, beide wijzen op een toenemend gevaar van territoriale integriteitschendingen voor het Europese grondgebied.
Schok
Het internationale regime rondom territoriale integriteit
De mainstream analyse van de internationale politiek gaat nog altijd uit van een wereldsysteem dat is georganiseerd in staten, die hun onderlinge betrekkingen normatief en institutioneel enigszins georganiseerd hebben in (veelal) intergouvernementele organisaties en regimes. Het doel van deze ordening is het bevorderen van vrede – of op zijn minst stabiliteit – en welvaart. Er is zeer veel te zeggen over de hulpmiddelen en obstakels, alsmede over maatstaven van vooruitgang of regressie, in het functioneren van dit systeem. Falende staten, deelbelangen in competitie of ondersteuning van de gevestigde orde, min of meer autonome spelers, de vage notie van een ‘internationale gemeenschap’, ja ook systeemontkenners beïnvloeden (minder neutraal: versterken of verstoren) het ideaalbeeld van een stabiel en universeel functionerende wereldorde. Wat valt voor de komende vijf jaar te verwachten? In welke richting ontwikkelt het regime op het gebied van geweldgebruik zich? Onderstaande behandelt kort de belangrijkste actoren en instituties, de ontwikkelingen op het gebied van normen en regels en de mate van naleving daarvan. De conclusie luidt kort en eenvoudig: de staat van dit specifieke internationale regime is wankel. De bouwstenen, ordeprincipes, ordekenmerken, normen en gedragsregels, instituties en resultaten staan ter discussie.
Actoren en instituties
Anno 2016 lijkt het oude, heuristisch beeld van het ‘internationale systeem’ te slijten: de staat, als onvermijdelijke lego-steen van het systeem, is enerzijds terug na een periode van uitdaging door globalisering, maar staat anderzijds ook onder druk. Deze druk wordt veroorzaakt door groeiende meningsverschillen over soevereiniteit, over recht op zelfbeschikking versus privileges van grensoverschrijdende invloedssferen, over verantwoordelijkheden die boven het nationaal belang uitgaan, en over het simpele gegeven dat niet-statelijke actoren feitelijk over zoveel overlappende, unieke of concurrerende invloedsmogelijkheden beschikken ten opzichte van de statelijke actoren. Dit Westfaals internationaal ordeningsprincipe ondervindt beperkte concurrentie van (a) theocratisch-radicale opvattingen van organisaties, zoals Islamitische Staat (IS); en (b) een competitief statenmodel waarin ‘de internationale gemeenschap’ wordt ontkend of nadrukkelijker op de tweede plaats komt (ieder voor zich, ‘America First’).
Wat zegt deze terugkeer naar staatsmacht èn feitelijke competentiestrijd met niet-statelijke actoren over de mondiale institutionele situatie? Om te beginnen staat er veel druk op de VN- Veiligheidsraad (VNVR). Binnen de VNVR verscherpt de toon met betrekking tot een aantal langlopende discussies rond soevereiniteit, (Responsibility to Protect (R2P) versus niet inmenging, ‘recht op’ invloedssfeer van een grote mogendheid versus ‘recht op zelfbeschikking’). In absolute cijfers neemt het vetogebruik licht toe, waarbij opvalt dat vooral China en Rusland naar dit middel grijpen (zie Figuur G). Maar het probleem is veel complexer. Tot veto gedoemde resoluties worden bij voorkeur niet in stemming gebracht en juist in het informele diplomatieke spel lijkt er meer met veto te worden gedreigd. Er circuleert sinds 2014 al een Frans/Mexicaans geïnitieerd voorstel om het verlammende vetogebruik aan banden te leggen (bijvoorbeeld met betrekking tot genocide-resoluties). Kortom, er is sprake van een afname van de status van de VNVR als platform voor coöperatieve veiligheid. Een mogelijk alternatief is de G20, die onmiskenbaar aan status heeft gewonnen en soms zelfs als ‘wereldregering’ wordt gezien. De effectiviteit van de G20 blijft echter twijfelachtig. De G7/8 heeft als gevolg van de boycot van Rusland als geloofwaardige kerngroep ingeboet.
Normen en regels
Intuïtief is differentiëring naar normen en regels. Een voorbeeld is de R2P-discussie en de universaliteit van de mensenrechten: men blijft het soms ontroerend eens over de norm, maar niet over de toepassing. Maar de werkelijkheid is soms verrassend en pragmatisch (en omgekeerd): partijen kunnen het grondig oneens zijn over de normen, maar om ongelukken te vermijden het soms eens zijn over omgangsregels (bijvoorbeeld wapenbeheersing, deconflicteren tijdens gewapende conflicten). In die gevallen spreekt het assenkruis over ‘negatieve normen’ en plaatst ze de situatie aan de linkerkant (non-coöperatieve kant) van het assenkruis. Tabel 3 geeft een overzicht van de belangrijkste normen en regels met betrekking tot geweldgebruik (en daarmee soms breder dan dit eng gedefinieerde terrein). Hoewel de normen van zichzelf niet ‘ontroeren’, blijken ze al jaren functioneel en behulpzaam om ongelukken te vermijden.
|
Normen |
Regels |
|---|---|
|
De internationale gemeenschap erkent en deelt universele waarden. |
Samenwerkingsregel: waar win-win is te behalen, is samenwerking de norm èn regel (relative gains-voorbehoud). |
|
Niet-gewelddadige conflictoplossing verdient de voorkeur boven gewelddadige conflictbeslechting. |
Deconflicteren waar mogelijk, zonder gezichtsverlies. |
|
Daarbij geldt een fair share-regel (de winnaar incasseert bij een conflict niet de totale ‘winst’; er wordt ook rekening gehouden met belangen van andere spelers en zelfs verliezers). |
Overmachtsregel: afwijken van de samenwerkingsregel, spionage en ‘innovatief profiteren’ (hybride tactieken benutten, kunstmatig eilandjes opspuiten in de Zuid-Chinese Zee, hedging & hacking en zelfs valsspelen is toegestaan, mits in het vitale nationaal belang of in het belang van ‘de internationale stabiliteit’). |
De prognose voor 2021 is dat alle normen (en sommige regels) onder druk komen te staan. De internationale gemeenschap als waardengemeenschap staat op een kruispunt waarbij zich twee mogelijk alternatieven aandienen: (a) de wereld bestaat uitsluitend uit competitieve staten; (b) er bestaat niet één, maar er zijn parallelle internationale gemeenschappen (zie synthese hoofdstuk). Waar meer zekerheid over bestaat, is de druk op het principe van ‘niet-gewelddadige’ conflictoplossing, waarbij de ontwikkeling lijkt te zijn dat geweldgebruik c.q. annexatie geaccepteerd kan worden als ‘de bevolking erom vraagt’ (cf. Poetin-doctrine). Bovendien is de norm van fair share inmiddels onderhandelbaar, eventueel met terugwerkende kracht (cf. Russische kritiek op NAVO-uitbreiding jaren negentig). De regels van ‘deconflicteren’ en ‘overmacht’ houden vermoedelijk stand.[22]
Naleving
Zoals gesteld geldt als algemene regel dat er sprake is van samenwerking waar win-win te behalen is. Logisch, omdat dit, als de opbrengsten van samenwerking redelijk gespreid zijn, in ieders belang is – ook van tegenspelers. Naleving van samenwerkingsconstructies is daarbij wel van cruciaal belang, maar staat in tijden van rivaliteit en multipolarisering onder druk. 'Verification, not trust', was de expliciete mantra bij het sluiten van de nucleaire deal met Iran in 2015. Maar zelfs ‘verification’ is niet gegarandeerd, als ‘secrecy’ eenzijdige voordelen kan bieden. Te betitelen als ‘negatieve samenwerking’ is naleving daarom, zoals verwacht, laag voor zover het de internationale gemeenschap als waardengemeenschap betreft. Vermoedelijk van alle tijden – maar zichtbaarder door moderne media, NGO-alerts en provocatieve functionaliteit door groepen die humanitair recht niet erkennen, zoals IS en Boko Haram – is naleving een zwakker punt in de internationale politiek. Dat geldt ook voor de legitimiteit van nalevingsmechanismen: er is sprake van zichtbaar onvermogen om te reageren op aan sluipende en decentrale criminaliteit gerelateerde veiligheidsissues, zoals seksueel geweld in conflicten, kindermisbruik, veiligheid van de burgerbevolking en bescherming van cultuurgoederen. Voeg daar nieuw falen aan toe, zoals het onvermogen te reageren op centrale veiligheidsissues als de nucleaire proliferatie van Noord-Korea sinds 2006, Krim/Donbas (2014), het beëindigen van de oorlog in Syrië (2013- …), Soedan (2010- …), de geëtaleerde barbarij van IS (2013- …). En tel daarbij op de groeiende onzekerheid ten aanzien van proliferatieregime(s) door het gedrag van Rusland, de campagneretoriek van Trump en de eenzijdige schending van het invioliability principe van grenzen (Wenen 1990) met de Krimcrises. Kortom, van naleving was bij sommige normen al weinig sprake, maar de trend is onmiskenbaar een van verdere verslechtering.
Assenkruis en schokken
De algemene conclusie is dat er sprake lijkt te zijn van een ontwikkeling naar een neo-multipolaire (competitieve) orde, waarbij tussen 2016 en 2021 rekening moet worden gehouden met een verdere verschuiving van conflict over regels naar conflict over de normen (zie Figuur 5 voor een weergave van het internationale regime). Met nadruk ‘neo’, vanwege de nieuwe rol van niet-statelijke actoren in tal van regimes en voortgaande samenwerking op andere terreinen (zie synthese hoofdstuk, waar wordt gesproken over een multi-orde).
Misschien is het bij schokken realistischer om te spreken van ‘verdrongen knowns’: de gevreesde gebeurtenissen die wel kenbaar zijn en zo ingrijpend zijn dat we ze in de periferie van onze analyse parkeren. De annexatie van de Krim in 2014 kwam voor diehard-Ruslandexperts misschien niet als verrassing, maar de gevolgen (verkilling, Russisch revanchisme, sancties, enz.) hebben toch zeker voor een schokeffect in Europa gezorgd. Idem het Brexit-referendum in juni 2016, letterlijk ongekend in zijn gevolgen. Misschien is, bij wijze van tussenconclusie, alvast een paradox vast te stellen: de onverwachte schokken in de internationale orde zijn de afgelopen jaren meer trendsettend geweest dan de cijferpatronen zelf, die op grond van bovenstaande nogal stabiel zijn. Met andere woorden: de praktijk van de beveiligingsmechanismen (militair, diplomatiek, bureaucratisch) is taai, de politiek wordt haast ‘trendmatig’ door schokken verrast. Hoewel hachelijk te voorspellen voor de periode 2016-2021, zou zo’n shock effect denkbaar zijn in de vorm van een scheuring in de eurozone (noord-zuid) door een reprise van de eurocrisis, nieuwe exit-referenda in eurosceptische lidstaten, het uiteenvallen van de NAVO door een oplopend conflict tussen de VS en Europa over burden sharing en/of de reikwijdte van de protectiegarantie, of een enorme calamiteit in het cyberdomein of het terrorisme. Allemaal schokken met ‘lage’ waarschijnlijkheid maar hoge impact (zie Figuur H).
Schok
Conclusie
De veiligheid van Europa is een complexe mix van actuele en mogelijke (toekomstige) bedreigingen, zowel reële als gepercipieerde. Dat is een lastig te ontleden vierslag: de beleidsmaker zou een minimale focus kunnen richten op de actuele en reële dreigingen; een meer ambitieuze beleidsambitie zou ook alle toekomstige, zowel reële als gepercipieerde, dreigingen aanpakken. Een inventarisatie daarvan tot 2021 is lastig en afhankelijk van vele factoren (meer dan de hierboven genoemde).
Het begrip (on-)veiligheid is bovendien een groeiend monster. Betrof het ooit de mogelijke confrontatie tussen landen, de interlanddimensie is ondanks het ‘geopolitics is back’-adagium ontoereikend om het gehele spectrum aan dreiging en ontwrichting (intra- en transstatelijk conflict, human en global insecurity) te overzien, te duiden en goed te voorspellen. Maar goed, naar de territoriale integriteit. Als er een Europese territoriale integriteitsindex zou bestaan, is het als met een oude barometer: hij beweegt nauwelijks uit zichzelf, hij heeft de afgelopen jaren in Europa nauwelijks bewogen maar op veranderlijk geschommeld, doch als je ertegen zou tikken zou de wijzer een sprong naar beneden maken. Die tik zou de, enige regels hierboven aangegeven, schok kunnen zijn. De Global Strategy 2016 heeft zich met zijn keuze voor een zeer brede veiligheidsdefinitie overigens wel bewust getoond van deze complexiteit. Het aanpakken van deze complexe veiligheidssituatie, door sommigen in een nieuw jasje gestoken als het veiligheidseco-systeem, door Europa is een tweede. Niet in het minst omdat ‘Europa’ zelf een omstreden entiteit is, volgens velen in crisis verkeert en dat vrijwel zeker tot 2021 zal blijven. Nog belangrijker is dat de internationale orde zelf op het klassieke veiligheidsterrein onder grote druk staat.