De verkiezing van Donald Trump tot de 45^ste president van de Verenigde Staten (VS) heeft wereldwijd tot onzekerheid en vragen geleid over het toekomstig Amerikaanse buitenlandbeleid. De vragen en onzekerheid spitsen zich toe op de rol van de VS als stut van de liberale internationale orde en als verzekeraar van de veiligheid van Amerika’s bondgenoten, zowel in Europa als Azië. Reden hiervoor vormen vooral de uitspraken van de president-elect tijdens de verkiezingscampagne. Die campagne liet onder noemers van ‘America first’ en ‘Making America great again’ in de visie op het buitenlands beleid een inzet op het harde Amerikaanse eigenbelang zien. In de wereld van kandidaat Trump werd de buitenwereld toch vooral afgeschilderd als een verzameling van profiteurs die onder de vlag van vrijhandel en bondgenootschappelijke solidariteit de VS voor de kosten lieten opdraaien. Dit gemengd met een harde toon richting China en verzoenende geluiden in de richting van het Rusland van Vladimir Poetin heeft vooral in westers-liberale en Europese kringen tot grote zorg geleid. Vormt het aantreden van Trump de opmaat voor een verdere verharding van de internationale verhoudingen met de naoorlogse liberale-internationale orde als eerste slachtoffer?

Deze vrees wordt beeldend vertolkt door Patrick Stewart, die in reactie op Trump’s verkiezing schrijft:

De vraag die in deze epiloog centraal staat is welke effecten de nieuwe president kan hebben op de internationale orde. Uitspraken door Trump gedaan tijdens de verkiezingscampagne en erna geven op het eerste gezicht voldoende reden om na 20 januari 2017 een ingrijpende verandering in het Amerikaanse buitenlands beleid te verwachten. Tegelijkertijd moet deze zogenoemde ´Trump-doctrine’ nadrukkelijk binnen een bredere context worden geplaatst: naast veel onzekerheid over de beleidsagenda valt te verwachten dat er hoe dan ook sprake is van continuïteit in Amerikaans beleid en beperkingen op Amerikaans optreden in een complexe internationale orde. In het licht van deze beperkingen bespreekt deze bijdrage tenslotte een aantal toekomstverwachtingen.

Ingrijpende verandering?

Het opzeggen c.q. het afstand nemen van multilaterale verdragen en afspraken stond en staat centraal in Trump’s visie op hoe Amerika het beste haar belangen kan behartigen. Dat geldt voor het Parijse klimaatakkoord, de overeenkomst betreffende het Trans-Pacific Partnership (TPP),‍[2] voor het akkoord over de Iraanse nucleaire faciliteiten en de onder president Obama in gang gezette dooi in de relaties met Cuba. In dezelfde lijn ligt het dreigement om China te treffen met protectionistische maatregelen en te gaan heronderhandelen over het Noord-Amerikaanse vrijhandelsakkoord (NAFTA), teneinde zo Mexicaanse producten zwaarder te belasten.

Kandidaat Trump heeft zich ook kritisch uitgelaten over de relatie met de bondgenoten, zowel de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO)-partners als de bondgenoten in Azië. In de visie van Trump kunnen de VS het zich niet permitteren om de ‘politieagent van de wereld’ te zijn. ‘The US cannot afford to be the world’s police’, zo zei hij tijdens het eerste verkiezingsdebat op 26 september. In één adem liet hij weten dat de bondgenoten een grotere bijdrage zouden moeten leveren voor hun eigen verdediging. Dit laatste was een regelmatig terugkerend thema, waarbij naast de NAVO-partners ook Japan en Zuid-Korea werden gemaand meer in hun eigen defensie te investeren, inclusief de suggestie dat deze beide landen er goed aan zouden doen om zelf nucleaire wapens te ontwikkelen. Kandidaat Trump zaaide daarbij twijfel over de Amerikaanse bereidheid bondgenoten in geval van een aanval bij te staan, door te suggereren dat landen die onvoldoende bijdragen aan de eigen verdediging niet langer op Amerikaanse bescherming kunnen rekenen; een opstelling waarmee hij de kern van o.a. de NAVO –de bijstandsverplichting van art. 5 van het Verdrag van Washington- ter discussie stelde.

The effects of one man

Betekent het voorgaande nu dat het Amerikaanse buitenlands beleid onder Donald Trump een radicale breuk met het verleden zal laten zien? Voor die conclusie lijkt het nog te vroeg. Na alle campagneretoriek heerst er vooralsnog veel onduidelijkheid over het toekomstig buitenlands beleid van de VS. Verwacht mag worden dat de contouren van dat beleid pas in de loop van 2017 zichtbaar zullen worden. Wel is juist vanwege diezelfde retoriek de onzekerheid over het te verwachten Amerikaanse buitenlands beleid dit keer groter dan bij eerdere transities.

Bij het te verwachten beleid richting de wereld kan een aantal kanttekeningen worden geplaatst: achtereenvolgens de ‘checks and balances’ binnen het Amerikaanse politieke bestel en de internationale orde; het nostalgisch paradigma waarin de Verenigde Staten worden neergezet als een benevolent hegemon; en tenslotte verwachte continuïteit met de ‘Jacksonian’ traditie in het Amerikaanse buitenlands beleid

Allereerst leert de ervaring met eerdere transities dat alle retoriek daargelaten van een daadwerkelijke breuk met het beleid van voorgangers veelal geen sprake is. Ook president Trump heeft te maken met een systeem van ‘checks and balances’ binnen het Amerikaanse politieke bestel en met de realiteit van de wereld rondom Amerika die zijn buitenlandspolitieke opties zullen beperken, o.a. als het gaat om het eenzijdig opzeggen van verdragen. Een tweede factor betreft de samenstelling van de ‘inner circle’ van personen die in samenspraak met de president verantwoordelijk is voor het dagelijks beleid. Dan gaat het vooral om de chef-staf van het Witte Huis, de nationale veiligheidsadviseur, de ministers van buitenlandse zaken en defensie en de directeur van de Central Intelligence Agency (CIA). De eerste benoemingen wijzen in de richting van ‘hard liners’, met name waar het het risico van Islamitisch terrorisme betreft, met weinig ervaring op het gebied van internationale vraagstukken. Daarnaast is het de vraag in hoeverre buitenlands beleid een eerste prioriteit zal zijn voor de nieuwe president. De eerste signalen wijzen toch vooral op het belang van de binnenlandse agenda, waarbij economische groei, energie en infrastructuur centraal staan. Voor zover deze onderdelen een relatie hebben met de buitenlandspolitieke agenda gaat het dan primair om klimaat, migratie en vrijhandel en niet om diplomatie en veiligheid. Daarbij mag overigens aangenomen worden dat gezien de diverse crises binnen het internationale bestel deze laatste aspecten hoe dan ook de nodige aandacht zullen vragen. De VS kunnen het zich simpelweg niet permitteren om zich aan het internationale systeem te onttrekken. De vraag is alleen hoe zij zich onder het presidentschap van Trump zullen opstellen in geval van een crisis of gebeurtenis die Amerika (direct) raakt.

Daarbij geldt dat het Amerika van Donald Trump rekening moet houden met het gegeven dat ook de VS sterk verweven is met het internationale bestel en dat dit de vrijheidsgraden in het Amerikaanse buitenland beleid conditioneert. Allereerst opereren de VS niet in een vacuüm, maar zijn zij afhankelijk van het handelen van andere partijen, of dit nu het Noord-Korea van Kim Jong-un, het Rusland van Vladimir Poetin of het China van president Xi Jinping is. Daarnaast kunnen in een interdependente wereld bepaalde maatregelen schadelijk uitpakken voor de VS zelf. Dat geldt bovenal voor handel en kapitaal. Ook het Amerikaans bedrijfsleven is onderdeel van geglobaliseerde waardeketens en daarmee afhankelijk van onderdelen en componenten afkomstig uit andere delen van de wereld, waaronder China en Mexico. Protectionistische maatregelen tegen deze landen zullen dan ook ernstige negatieve gevolgen hebben voor delen van het Amerikaans bedrijfsleven. Ook de Amerikaanse overheid is in dit opzicht kwetsbaar met een staatsschuld die deels gefinancierd wordt door derde landen, waaronder China. Een ‘tit-for-tat’ reactie waarbij China afziet van de aankoop van Amerikaans schatkistpapier zou de Amerikaanse economie en overheid in de problemen kunnen brengen, mede als gevolg van oplopende rentekosten.‍[3]

Bij een veronderstelde inhoudelijke breuk in het Amerikaanse buitenlands beleid moet voorts worden opgemerkt dat het voorop stellen van het Amerikaanse eigenbelang voor vrijwel iedere naoorlogse president als uitgangspunt heeft gediend, met daarbij de bereidheid om indien nodig militaire middelen in te zetten.‍[4] Mocht het buitenlands beleid onder Donald Trump zich kenmerken door terughoudendheid waar het de mondiaal leidende rol van de VS betreft, dan past dat bovendien in een al langer gaande ontwikkeling waarbij sprake is van grotere terughoudendheid c.q. selectiviteit van de kant van de VS. Het beleid van president Obama mede ingegeven door de mislukte interventies in Irak en Afghanistan van ‘strategic patience’ en ‘no boots on the ground’ is hier een voorbeeld van. Een beleid overigens dat volgens sommigen ertoe geleid heeft dat de geloofwaardigheid van de Amerikaanse veiligheidsgaranties c.q. steun aan ‘bevriende’ regimes is aangetast.‍[5] Ook in dit opzicht is met de uitspraken van kandidaat Trump dat Amerika niet langer bereid moet zijn als politieagent van de wereld te fungeren, veeleer sprake van continuïteit.

Eenzelfde relativering past bij de gevolgen van een presidentschap van Donald Trump voor de liberale internationale orde. Het beeld van Amerika als stut en steun van die orde berust op een voorstelling van zaken die niet strookt met de realiteit van het Amerikaans optreden gedurende de afgelopen decennia. Voor zover dit beeld van toepassing is, geldt het voor de eerste naoorlogse periode waarin de VS in belangrijke mate als architect van vooral de liberale internationaal-economische orde fungeerden en bereid waren een disproportioneel deel van de verantwoordelijkheid voor veiligheid in West-Europa en Oost-Azië op zich te nemen; overigens uit goed begrepen eigenbelang. Maar al in de jaren zestig van de vorige eeuw lieten de VS zien bereid te zijn unilateraal te handelen indien die liberale orde niet langer Amerika’s belangen diende. De eenzijdige opzegging van de dollar-goud pariteit in 1971, daarmee het feitelijk einde inluidend van het naoorlogse Bretton Woods systeem van vaste wisselkoersen, is een voorbeeld dat onderstreept dat op het vlak van economie het welwillend Amerikaans leiderschap al ver achter ons ligt. Maar dit geldt ook voor veiligheid, mensenrechten en diplomatie waar de VS zich indien nodig niets gelegen hebben laten liggen aan de uitgangspunten van liberale-internationale orde, in de vorm van steun aan autoritaire regimes, voorbijgaan aan de Verenigde Naties (VN), eenzijdige interventies, inzet van drones, weigering zich aan te sluiten bij het Internationale Strafhof, etc. Dat is eigen aan het optreden van grotere mogendheden in een anarchisch wereldbestel, maar moet tegelijkertijd wel worden meegewogen bij het uitspreken van verwachtingen richting de toekomst. Zeker indien de verwachting is dat dat wereld bestel er niet vriendelijker op wordt. Ook in dit opzicht lijkt Donald Trump veeleer een voortzetting te zijn van een lijn, met mogelijk, maar dat geldt voor iedere president, op bepaalde onderdelen accentverschuivingen.

Ten derde, voor zover op dit moment al van een Trump-doctrine voor het Amerikaanse buitenlands beleid kan worden gesproken, lijkt deze aan te sluiten bij de zogeheten ‘Jacksonian tradition’; genoemd naar de 7^de president van de VS, Andrew Jackson (1829-1837).‍[6] In deze traditie staat het Amerikaanse eigenbelang centraal. Dat eigenbelang moet vanuit een positie van kracht worden behartigd, waarbij de VS niet afhankelijk mogen zijn van derden. Het gevoerde buitenlands beleid is isolationistisch in die zin dat de VS zich dienen te onthouden van bemoeienis met de rest van de wereld. Het is immers niet Amerika’s rol of verantwoordelijkheid om omwille van moralistische overwegingen mondiaal leiderschap uit te oefenen. Daarmee staat deze benadering lijnrecht tegenover de ‘Wilsoniaanse’ traditie, die de VS een leidende rol toedicht, in het bijzonder bij de verspreiding van democratie, mensenrechten en zelfbeschikking over de wereld. In de Jacksoniaanse benadering is interventie ter bevordering van dergelijke universele waarden uit den boze. Alleen als Amerikaanse belangen direct op het spel staan, dient er geïntervenieerd te worden, en wel zo hard mogelijk. Militaire macht en het vermogen dit indien nodig zonder terughoudendheid in te zetten is dan ook een onlosmakelijk onderdeel van deze doctrine.‍[7]

Donald Trump sluit in zijn visie op het Amerikaanse buitenlands beleid op een aantal punten aan bij de Jacksonian tradition. Het voorop stellen van het Amerikaanse eigenbelang onder de noemer van ‘America first’, het afstand nemen van het multilaterale bestel, zijn afkeer van een rol van de VS als mondiale politieagent, en zijn ‘zakelijke’, niet door ideologische of moralistische overwegingen gestuurde benadering van de internationale diplomatie, passen naadloos in deze traditie. De aangekondigde plannen om meer in de Amerikaanse defensie, de verdediging tegen cyberaanvallen en ‘homeland security’ (inclusief het buiten de deur houden van categorieën migranten) te investeren, duiden eveneens op een buitenlandspolitieke oriëntatie. Hierbij opereert ‘fortress America’ op grotere afstand van het wereldtoneel, maar beschikken de VS wel over het vermogen om op ieder moment hard te kunnen terugslaan als Amerikaanse (vitale) belangen in het geding zijn.

Ontwikkelingen en accentverschuivingen in de multi-orde

Wat zijn nu, wetend dat nog veel onduidelijk is over het buitenlands beleid onder Trump, de meest waarschijnlijke ontwikkelingen en accentverschuivingen? In de multi-orde – het mondiale schaakbord van diverse beleidsvelden – zullen de effecten verschillend zijn.‍[8] Grofweg zijn er drie verwachte effecten. Op een aantal beleidsterreinen zijn belangrijke veranderingen te verwachten; op sommige beleidsterreinen zal er sprake zijn van continuïteit en voor een laatste groep is er vooral veel onzekerheid.

Veranderingen. De meest directe effecten zullen waarschijnlijk zichtbaar zijn op de terreinen van handel, klimaat en energie, waar de VS zich zullen willen onttrekken aan multilaterale afspraken. Voor zover zij tot afspraken – met name t.a.v. handel- willen komen zal dat overeenkomstig het ‘hub-and-spoke’ model gebeuren. Dat wil zeggen, een stelsel van bilaterale overeenkomsten waarbinnen de Verenigde Staten optimaal hun eigen machtspositie kunnen uitbuiten.

Een tweede effect ligt op het terrein van veiligheid en diplomatie. Gegeven de uitgesproken wens het Amerikaanse defensiebudget te verhogen en de nucleaire capaciteiten te moderniseren zal wapenbeheersing geen prioriteit zijn voor de nieuwe Amerikaanse regering. Integendeel, afspraken over o.a. non-proliferatie zullen mede als gevolg van mogelijke opzegging van het akkoord met Iran, onder druk komen te staan.

Een derde effect betreft de Europese Unie (EU) zelf. De komst van Trump heeft op korte termijn primair het effect dat populistische partijen aan zijn verkiezingswinst steun menen te kunnen ontlenen: een factor die in 2017 als Europees verkiezingsjaar niet onderschat mag worden. Wezenlijker is het risico dat bij een verdere verzwakking van de EU de VS de Europese partners nog minder serieus zullen nemen; een neiging die zoveel sterker zal zijn als de EU zich vooral manifesteert op het terrein van de ‘moral highground’.

Continuïteit. Op de terreinen van veiligheid en diplomatie speelt een breed palet aan soms samenhangende vraagstukken, met als meest dringende het Midden-Oosten. Ondanks alle grote woorden over de harde aanpak van Islamitische Staat (IS) is het niet waarschijnlijk dat de VS onder Trump de bestaande strategie van luchtaanvallen zullen wijzigen en tot een grootschalige interventie met grondtroepen zullen overgaan. Veeleer zal Rusland de ruimte geboden worden om in samenwerking met de Syrische president Assad de oppositie, waaronder IS, verder in de hoek te drijven in de hoop dat dit uiteindelijk de voorwaarden schept voor een diplomatieke oplossing c.q. stabilisatie van de regio. Meer in het algemeen zullen de VS onder Trump in het Midden-Oosten/Noord-Afrika de banden met autoritaire regimes (o.a. Egypte, Saoedi-Arabië) aanhalen: een ontwikkeling die nog eens onderstreept dat moralistische overwegingen in dit beleid van ondergeschikte betekenis zijn. Daarbij is het niet waarschijnlijk dat de VS een actieve rol zullen oppakken in het vredesproces tussen Israel en de Palestijnen. Onzeker bij dit alles is de toekomstige relatie tussen Amerika en Turkije.

Ook ten aanzien van de aanpak van het wereldwijd terrorisme is een koerswijziging onwaarschijnlijk. De nieuwe administratie zal deze strijd bij voorkeur op afstand via drones en special forces voeren en wars zijn van avonturen à la Afghanistan en Irak. Wel zal een nog zwaarder accent komen te liggen op homeland security en het werk van de inlichtingendiensten.

Met het vrijhandelsverdrag TTIP uit beeld zal de relatie met de EU/Europa nog sterker bepaald worden door de betrekkingen tussen de VS en Rusland. Daarbij is het zeer onwaarschijnlijk dat de VS afstand zullen nemen van hun bondgenootschappelijke verplichtingen in het kader van de NAVO. Daartegenover staat wel dat de druk op de Europese NAVO-partners om de defensie-uitgaven te verhogen verder zal worden opgevoerd. Belangrijker zal echter de ontwikkeling zijn van de relatie tussen de VS en Rusland. Waar Rusland belang heeft bij verzachting c.q. opheffing van de economische sancties en Trump begrip en sympathie heeft getoond voor Vladimir Poetin, is niet uitgesloten dat –ook al omdat de VS op onderdelen samenwerking met Rusland nodig hebben- dit resulteert in een vergelijk over de ‘na de Krim’ geopolitieke orde in Europa, die in essentie neerkomt op een neutrale, niet-gebonden status van de regio tussen EU/NAVO en Rusland. Anders gezegd, een ‘zelf-finlandisering’ van landen als Oekraïne, etc. Dit zou passen in de in deze monitor geconstateerde trend waarbij de norm van territoriale onschendbaarheid onder druk staat en eigen invloedssferen binnen het systeem van grote mogendheden aan betekenis winnen.

Onzekerheid. En dan de cruciale relatie met China. De Obama-administratie heeft op deze as gezwalkt tussen een beleid van toenadering en strategische indamming (containment). De signalen komend van kandidaat-Trump wezen op een harde opstelling ten aanzien van China, vooral op het terrein van handel. Tegelijkertijd liet hij ruimte voor twijfel over de Amerikaanse veiligheidsgaranties aan Amerika’s bondgenoten in deze regio. Daarmee is de toekomstige Amerikaans-Chinese relatie de meest ongewisse in het spel op de assen van het wereldsysteem. Gegeven het belang van deze relatie is dat een risico.

Conclusie

De nieuwe Amerikaanse administratie zal opereren in een wereld die in beweging is. Het Amerikaanse optreden onder Trump zal deze dynamiek vergroten. Waar de VS ruimte laten voor twijfel over hun (bondgenootschappelijke) verplichtingen zullen andere partijen (Rusland, China, Iran, etc.) daar gebruik van maken. Waar Amerika terugtrekkende bewegingen maakt, zullen die partijen in het gat springen. Vanuit Europa bezien betekent dit dat het moet hopen op een Amerikaans buitenlands beleid dat gebaseerd is op kracht, oog voor de belangen van partners, en samenwerking.

Tot slot, gevraagd door een journalist wat voor het buitenlands beleid van een land de meest verstorende factor is, antwoordde de Britse oud-premier en minister van buitenlandse zaken Harold Macmillan: ‘events, dear boy, events’. Ook Donald Trump zal eerder dan hem lief is door ‘events’ getroffen worden in de vorm van internationale crises. Gegeven zijn onvoorspelbaarheid en gebleken gebrek aan zelfbeheersing is dat wellicht de grootste onzekerheid van zijn presidentschap: hoe zal hij als machtigste der aarde dan reageren?