De verdediging van het Spaanse deel van de EU-buitengrens

Bij lezing van het beleidsplan  van de Europese Unie om de samenwerking met een aantal (Afrikaanse) landen te versterken en langs deze weg het zogenaamde beheer van de grootschalige migratie te organiseren, ziet men het gemakkelijk over het hoofd. In dit plan, dat de vicevoorzitter van de Commissie, Frans Timmermans, op 7 juni 2016 bekendmaakte, wordt immers slechts terloops vermeld dat de samenwerking rond de West-Mediterrane/Atlantische route als voorbeeld zal dienen bij de uitvoering van dit plan omdat die zo doeltreffend is.

Het gaat hier echter om een ingrijpende vorm van samenwerking tussen met name Spanje en een aantal Noord- en West-Afrikaanse landen - Marokko op kop - die al een hele geschiedenis achter de rug heeft en niet alleen kan bogen op belangrijke resultaten maar ook veel vragen oproept. Wie wil weten hoe het recente beleid over de hele linie daadwerkelijk zal uitpakken, moet zich dus de moeite geven om dit voorbeeld goed te bestuderen.

De ‘samenwerking’ tussen Spanje en Noord-en West-Afrikaanse landen

Die samenwerking werd rond de voorbije eeuwwisseling door Spanje opgestart toen het aandeel van buitenlanders in de Spaanse bevolking snel toenam en andere lidstaten zich zorgen begonnen te maken over de vele illegale immigranten die vanuit Spanje de Unie introkken. Zij kreeg toen op een hele zichtbare manier vorm in de geleidelijke  omheining van de Spaanse enclaves Ceuta en Melilla en in de installatie van een ultramodern geïntegreerd bewakingssysteem langs de gehele Zuid- en Oostkust van Spanje: radarstations om alle bewegingen op zee op te kunnen vangen, controlestations om de radar- en camerabeelden uit te lezen en boten, helikopters en auto’s om illegale immigranten te onderscheppen.

De sluiting van deze twee routes naar Spanje leidde ertoe dat vele migranten uit heel Noord-, West en Centraal- Afrika over zee probeerden de Canarische eilanden te bereiken. Toen in 2006 hun aantal opliep tot 30.000 nam de Spaanse regering – met instemming en financiële steun van de Europese Unie – maatregelen om de toestroom van migranten ook langs deze weg zoveel mogelijk te blokkeren.

Deze maatregelen werden enerzijds gegoten in de vorm van bilaterale akkoorden met de betrokken Afrikaanse landen. Deze akkoorden hebben betrekking op investeringen in hun economische ontwikkeling en op mogelijkheden om bepaalde aantallen inwoners op een legale manier te werk te stellen in Spanje. Anderzijds werd het al genoemde bewakingssysteem aan de Spaanse zuidkust in het kader van het project Seahorse getransformeerd tot een systeem om ook aan de kant van de betrokken landen van oorsprong resp. doorgang de grensbewaking fors op te schroeven. Hiertoe werd een satellietsysteem ontwikkeld waarmee vanuit nationale en regionale coördinatiecentra de Atlantische kust permanent in de gaten kan worden gehouden, werden er niet alleen ambassades en consulaten in de betrokken landen geopend maar werden hier ook politiële verbindingsambtenaren geplaatst, en werden landen de middelen gegeven, bijvoorbeeld helikopters en zeewaardige boten, om al op hun eigen grondgebied te kunnen ingrijpen in smokkeloperaties e.a.

De ratio van dit samenstel van maatregelen zal duidelijk zijn: voorkomen dat illegale migranten, met wat voor boten ook, de oversteek wagen naar de Canarische eilanden of rechtstreeks naar het Spaanse vasteland. Want du moment dat zij zich op zee bevinden is het – cynisch gesproken – “te laat” en moeten zij worden gered. Hierom kan worden gezegd dat Seahorse – in militaire termen gesproken – een vorm van “voorwaartse verdediging” van het  Spaanse deel van de zuidelijke buitengrenzen van de Europese Unie is. Men zou dit project ook kunnen betitelen als een schoolvoorbeeld van de Kissinger-doctrine dat “the first line of defence is outside of the borders of the United States”, in dit geval die van de Europese Unie.

Lessen voor de EU

De beschikbare cijfers laten genoegzaam zien dat deze Realpolitik de toestroom van illegale immigranten in de richting van Spanje zeer aanzienlijk heeft ingedamd. Mede gegeven de politieke discussies in een aantal lidstaten over migranten/vluchtelingen valt het dus wel te begrijpen dat Seahorse voor de Europese Commissie een model vormt dat zij graag wil toepassen op de staten in heel noordelijk, centraal en westelijk Afrika.

Maar deze cijfers zeggen echter niet alles. Zo mag niet uit het oog worden verloren dat als gevolg van de sluiting van de Atlantische route veel migranten uit West- en Centraal-Afrika via de Centraal-Mediterrane route – in het bijzonder via Libië - een uitweg zoeken. Met andere woorden: de pacificatie van het laatstgenoemde land en de opbouw van een doeltreffende en beschaafde politiemacht zijn een conditio sine qua non voor een succesvolle implementatie van het gevoerde migratiebeleid. Maar hoe belangrijk ook – zeker ook waar het gaat om de bestrijding van de afzichtelijke mensensmokkelindustrie - zij vormen geen voldoende voorwaarde voor een doeltreffend beleid.

Daarvoor is het ook nodig – en de Commissie beseft dit - dat er metterdaad en ruimhartig wordt geïnvesteerd in de sociaaleconomische ontwikkeling van de betrokken landen en in de integriteit en deskundigheid van hun bestuur. Maar zelfs als ook op deze beide punten succes wordt geboekt, zal het probleem nog niet ten volle zijn opgelost. Er zullen ook meer wettelijke mogelijkheden voor Afrikanen moeten worden geschapen om enige tijd legaal te kunnen studeren en/of werken in één van de lidstaten.

On top of this moet worden voorkomen dat de afsluiting van de zuidelijke buitengrens met zich meebrengt dat het heel moeilijk, zo niet onmogelijk, wordt om asiel in de Europese Unie aan te vragen. Hierom is het meer dan wenselijk dat onder supervisie van de Verenigde Naties op het grondgebied van de betrokken Afrikaanse landen hot spots worden ingericht waar asiel kan worden aangevraagd.

Cyrille Fijnaut is emeritus-hoogleraar criminologie. 

Dit artikel is gebaseerd op een bijdrage die in zijn geheel zal worden gepubliceerd in het boek 'Over de grens. Vluchten naar Europa'  van R. Cuperus, M. Sie Dhian Ho en A. Pilon (Januari 2017, Van Gennep, Amsterdam).