De Europese Commissie krijgt steeds meer kans om gezag op te bouwen, vindt Ton van den Brink, universitair hoofddocent aan de Universiteit Utrecht. Het heeft namelijk de juridische mogelijkheden gekregen om de eurocrisis aan te pakken. En dus kan de Commissie laten zien dat het expertise en competentie in huis heeft.
[[{"type":"media","view_mode":"media_large","fid":"1962","attributes":{"height":200,"width":150,"class":"media-image media-element file-media-large"},"link_text":null}]]
De recente landenspecifieke aanbevelingen van de Europese Commissie in het kader van het Europese semester hebben veel media- aandacht gekregen. Maar kan de Commissie deze macro-economische en budgettaire beleidsveranderingen daadwerkelijk afdwingen? De Commissie is nu een hoofdspeler in de strijd om te bepalen welke maatregelen nodig zijn - en heeft nu duidelijk meer macht, meent Ton van den Brink, universitair hoofddocent Europees Recht aan de Universiteit Utrecht.
Door het woud aan nieuwe regels en afspraken heen is het onderscheid tussen het monetair beleid en het economisch beleid, dat al in het Verdrag van Maastricht was aangebracht, overeind gebleven. Ondanks de overtredingen van de regels voor het beperken van begrotingstekorten, was het monetaire beleid toch nog altijd sterker verankerd dan de macro-economische discipline. Dit betekende dat de coördinatie van het macro-economisch beleid op Europees niveau niet veel voorstelde en de lidstaten vrijblijvend met de economische aanbevelingen konden omgaan. Vooral door het Begrotingsverdrag (‘Fiscal Compact’) en het wetgevingspakket (six-pack) is er veel veranderd. Hoewel het onderscheid tussen monetair en economisch beleid nog steeds relevant is, worden de verschillen wel minder groot. Dit werkt dus ook door voor de positie van de Commissie, maar hoe precies?
Beleidsvormende rol
Bij het macro-economisch toezicht is de Commissie vooral toezichthouder. Ze brengt de staat van de economieën van de lidstaten en de eurozone in kaart en doet aanbevelingen als er sprake is van mogelijke macro-economische onevenwichtigheden. Toch heeft de Commissie hiermee wel een beleidsvormende rol. Die rol begint al bij het opstellen van de lijst van indicatoren waarop de lidstaten goed moeten scoren en speelt door in de details van de landenspecifieke aanbevelingen. De lidstaten houden wel keuzeruimte om op eigen wijze de aanbevelingen op te volgen. Voor alle stappen in de procedure heeft de Commissie de Raad nodig, maar het is lastig voor de Raad om de voorstellen van de Commissie te verwerpen – hiervoor is de omgekeerde regel van gekwalificeerde meerderheidsstemming geïntroduceerd. Een gekwalificeerde meerderheid van landen is nu nodig om voorstellen van de Commissie te blokkeren waar voorheen juist een gekwalificeerde meerderheid nodig was om een voorstel van de Commissie over te nemen.
Sancties
Houden de lidstaten zich niet aan de economische aanbevelingen, dan kan de Commissie uiteindelijk boetes opleggen, althans wanneer het de eurolanden betreft. In laatste instantie zijn de boetes 0,1% van het BNP. Hoewel voor niet-eurolanden geen officiële juridische sancties bestaan, kunnen die bijvoorbeeld wel gekort worden op hun regionale fondsen. Voor de boetes voor de eurolanden zijn wel vele procedurele stappen nodig, met name om vast te stellen dat er sprake is van ‘excessieve macro-economische onevenwichtigheden’. Die vele stappen lijken de positie van de Commissie eerder te verzwakken dan te versterken, maar dat is niet zo. Doordat de Commissie bij al deze stappen een grote vrijheid geniet - bijvoorbeeld om wel of niet een volgende stap te zetten in de procedure - kan zij haar stempel zetten op het macro-economische beleid in de Europese Unie. Het doet er dus niet alleen toe of sancties daadwerkelijk opgelegd worden, maar ook of de sanctiemogelijkheden de Commissie zullen helpen om een eigen beleidsinhoudelijke rol te ontwikkelen. Hongarije negeerde aanvankelijk aanbevelingen maar koos eieren voor haar geld uit angst voor kortingen die de Commissie aankondigde.
Handhaver monetaire unie
Op het gebied van het monetaire beleid is de rol van de Commissie duidelijk anders. Hier is immers de 3 %- norm voor begrotingstekorten in steen gegoten (al in het Stabiliteits- en Groeipact vastgelegd). Ook hier hebben de lidstaten juist weer de vrijheid om te bepalen hoe ze aan die eis willen voldoen. Bij gebreke aan een beleidsvormende rol, staat hier daarom vooral de rol van de Commissie als handhaver van de begrotingsunie in de schijnwerpers. Doordat ook hier de ‘supranationalisering’ van de Raad is vergroot door toepassing van de omgekeerde regel van gekwalificeerde meerderheidsstemming, is de Commissie inderdaad een meer effectieve handhaver van de monetaire unie geworden.
Vrijheid van de Commissie
Zowel bij het economische als het monetaire beleid heeft de Commissie dus aan macht gewonnen en kan zij boetes geven. Hoewel sancties tot nog toe zijn uitgebleven, neemt voor de lidstaten de dreiging daarvan onmiskenbaar toe. Echter, de Commissie heeft de bevoegdheid en niet de plicht om tot verdere stappen over te gaan. Dat betekent dat de Commissie de ruimte heeft om een eigen afweging te maken. Recent hebben we dat ook gezien doordat de Commissie voor bijvoorbeeld Spanje een overschrijding van de begrotingsnorm heeft toegestaan en bij andere landen – zoals Nederland - daar juist aan heeft vastgehouden. Niet alleen de effectiviteit van het sanctieregime is dus een belangrijk element voor de verdere ontwikkeling van deze pijler van de Economische Monetaire Unie. Minstens zo belangrijk is de vrijheid die de Commissie heeft om het economische en monetaire beleid vorm te geven en de vraag hoe de Commissie die vrijheid zal gaan gebruiken.
Scheiding minder scherp
Tot slot is de scheiding tussen de monetaire unie en de economische unie aan het vervagen. Ook dit biedt de Commissie mogelijkheden. Anderen zien evenzeer kansen in die vervaging. De plannen van de nieuwe Franse president Hollande om zich te richten op groei en op de totstandkoming van een ‘Groeipact’ moeten worden gezien als een poging om gebrek aan begrotingsdiscipline te compenseren met maatregelen om de (macro-) economie te stimuleren. Voor de Commissie is juist het omgekeerde interessant. Het ligt immers zeer voor de hand om de landenspecifieke aanbevelingen uit de sfeer van het macro-economisch toezicht te koppelen aan de mogelijkheden om begrotingstekorten terug te dringen. In de recente aanbevelingen wordt die link deels ook al gelegd. Door die koppeling verder uit te werken, kan de Commissie meer grip creëren op nationale begrotingen. Niet alleen het eindsaldo van de nationale begrotingen komt zo immers binnen bereik van de Commissie maar ook het economisch beleid van de lidstaten dat daar invloed op heeft.
Sterke Commissie
Het nieuwe juridische kader voor de economische en monetaire unie biedt de Commissie dus verschillende mogelijkheden om haar positie te versterken. De komende tijd zullen we zien of de Commissie die mogelijkheden te baat zal nemen. Gegeven de verhoudingen tot de Raad, de Europese Raad en de individuele lidstaten kan ze niet zomaar de regie claimen. Nu de juridische mogelijkheden er zijn kan de Commissie echter wel haar gezag opbouwen op grond van expertise en competentie in de crisisaanpak. Dan ligt een meer assertieve en sterkere Commissie in het verschiet. De eerste tekenen zijn daarvan al zichtbaar.